cip instituto mora. biblioteca ernesto de la torre villar

Nombres: Porras, Francisco, 1971- , autor

Título: Gobernanza : propuestas, límites y perspectivas / Francisco Porras

Descripción: 2ª edición | Ciudad de México : Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora, 2019 | Serie: Colección Contemporánea. Políticas públicas

Identificadores: ISBN 978-607-8611-31-7 (libro electrónico)

Palabras clave: Gobernanza |Políticas públicas |Gobierno representativo | Democracia | Ciencia política |

Clasificación: DEWEY 350.00072 POR.g | LC JF1355 P6

Imagen de portada: Brian A Jackson, Paper boats of multi-color following a leader boat concept for leadership, team work and winning success, número 288805994, licencia de reproducción por www.shutterstock.com

Primera edición, 2016
Segunda edición (libro electrónico), 2019

D. R. © Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora
Calle Plaza Valentín Gómez Farías 12, San Juan Mixcoac,
03730, Ciudad de México
Conozca nuestro catálogo en www.mora.edu.mx

ISBN: 978-607-9475-49-9
ISBN ePub: 978-607-8611-31-7 acceso abierto

Impreso en México
Printed in Mexico

Índice

Agradecimientos

Siglas usadas

INTRODUCCIÓN

El enfoque

El plan

I. PROPUESTAS Y LÍMITES

1. GOBERNANZA Y POLISEMIA

El surgimiento de la “multiplicidad babilónica”

Algunas hipótesis sobre el surgimiento de la gobernanza

La gobernanza como moda

Elementos frecuentes en las definiciones de gobernanza

2. LAS DISTINTAS REALIDADES DE LA GOBERNANZA

Criterio hermenéutico

Teoría definida en sentido amplio

Nuevo significado del gobierno y/o gestión de redes

Proyecto de cambio o de investigación

Giro social hacia las redes

¿Hacia un mapa exhaustivo de literaturas?

3. UN MAPA DE MAPAS

Mejor “enredadera” que desarrollo lineal

Cuatro maneras de hacer mapas

Mapas para encontrar los problemas fundamentales

II. PERSPECTIVAS

4. EL APORTE TEÓRICO DE LA GOBERNANZA

Los problemas fundamentales de la gobernanza

Viendo lo que la gobernanza ve

5. EVALUANDO SU APORTE EMPÍRICO

La evidencia empírica

Algunas mejores prácticas

CONCLUSIONES

Hallazgos y posibles caminos para avanzar

Algunos puentes por construir: hacia una “gramática común”

Fuentes consultadas

Índice temático

Agradecimientos

Deseo agradecer la ayuda de los licenciados Marco Garrido y Rubí Ramírez en la preparación de esta segunda edición. También agradezco al doctor Mario Bassols, al profesor John Benington, al maestro Aarón Castillo, a la maestra Adriana Gómez-Chico, al doctor Arsenio González, a la doctora Valeria Guarneros-Meza, a la doctora Concepción Martínez, a la doctora Isela Orihuela, a la profesora Nicola Phillips, al doctor Manuel Ramos Kuri y al doctor Diego Rosales, quienes me ofrecieron un entorno intelectual estimulante para analizar algunos de los problemas de fondo que eventualmente dieron forma a este libro. También deseo reconocer a mis alumnos, especialmente los del Instituto Mora y los de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) por plantear y tratar de responder preguntas que generan conocimiento nuevo. Sus señalamientos y críticas fueron de gran ayuda para clarificar qué es la gobernanza y para qué sirve.

Finalmente, agradezco mucho a la licenciada Elvia Ramírez León, quien con su mirada, palabra y vida me ha enseñado más sobre la gobernanza que los libros. A ella dedico este libro, como un reconocimiento a su trabajo paciente e inteligente para generar y mantener redes interinstitucionales que producen bienes públicos.

Siglas usadas

cas | Complex Adaptive Systems.
Conricyt | Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y Tecnológica.
die | Deutsches Institut für Entwicklungspolitik.
fmi | Fondo Monetario Internacional.
Fundéu | Fundación del Español Urgente.
ipc | Índice de Percepción de Corrupción.
ngp | Nueva Gestión Pública.
nhs | National Health Service.
nipp | Nuevos Instrumentos de Política Pública.
oea | Organización de los Estados Americanos.
ong | Organizaciones No Gubernamentales.
osc | Organizaciones de la Sociedad Civil.
pib | Producto Interno Bruto.
pnud | Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.
ppp | Public Private Partnerships.
rae | Real Academia Española.
rig | Relaciones Inter-Gubernamentales.
ue | Unión Europea.
unesco | Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura.
unam | Universidad Nacional Autónoma de México.
wgi | Worldwide Governance Indicators.

Introducción

En los últimos años, el uso del término “gobernanza” (traducción española más popularizada del término inglés governance) se ha extendido de una manera importante en las ciencias políticas, la administración pública, la economía, los estudios del desarrollo, los think tanks, los organismos internacionales y los tomadores de decisiones, particularmente en las instituciones de la Unión Europea y los gobiernos de Europa y Norteamérica. Aunque fundamentalmente se trata de un fenómeno anglosajón, en el sentido que governance es muchas veces intraducible a otros idiomas, el uso del término ha alcanzado también los medios de comunicación y las publicaciones de divulgación, así como un número importante de reportes oficiales de gobiernos de América Latina, África y Asia.

La palabra ya se usa en las narrativas de políticos y en los discursos que dirigen al público en general. Algunas universidades o centros de investigación en Alemania, Dinamarca, España, Estados Unidos, Italia, los Países Bajos y el Reino Unido, por mencionar solamente los más sobresalientes, han diseñado programas de posgrado y de educación continua que tienen en su centro los problemas de la gobernanza. En México, y en otros lugares, los programas de estudios universitarios se han modificado para acomodar sus diferentes cuerpos de literatura. Basta con realizar una búsqueda básica en internet para dejar en claro que el término se usa de manera muy importante en temas relacionados con el buen gobierno, las redes, la participación ciudadana y los procesos de democratización, transparencia y rendición de cuentas.

Al mismo tiempo, una búsqueda en internet también deja en claro que el término no sólo no es unívoco, sino que despliega una polisemia rampante que Börzel (1998, p. 253) califica como una “multiplicidad babilónica”. La gobernanza tiene muchos significados e interpretaciones que varían de acuerdo con los presupuestos teóricos, el nivel de análisis, el problema de política pública, el contexto concreto que se analiza y la disciplina desde la cual se mira la realidad. Adicionalmente, aunque la mayoría de los autores identifica sus propuestas dentro de los márgenes de distintos cuerpos de literatura más o menos consolidados, lo cierto es que muchas veces la gobernanza se usa de una manera inconsistente, considerando simultáneamente más de un sentido del término. El hecho de que la gobernanza incluya tanto ideas vagas, comunicadas y entendidas casi de manera intuitiva, como definiciones consolidadas listas para ser operacionalizadas y probadas en indicadores, es muestra que quizá haya que tratarla como un término paraguas (umbrella term) que cobija un gran número de significados y narrativas, algunas de ellas contradictorias entre sí. La gobernanza no solamente es polisémica; también se emplea en demasía y desordenadamente.

Para unos, la gobernanza consiste en la convergencia de actores, recursos e instituciones del gobierno, la sociedad y los mercados para tratar de resolver un problema concreto de política pública; para otros consiste en el mandato (o indicación normativa) que subyace bajo esta convergencia: la realidad contemporánea es tan compleja que solamente a través de la cooperación entre actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales se logrará la sustentabilidad de las políticas públicas. Para algunos, la gobernanza es sinónima de buen gobierno, entendiendo este como el ejercicio de la función pública con transparencia y rendición de cuentas, el cumplimiento eficiente de metas mensurables y la sensibilidad para responder a las demandas ciudadanas en tiempo real. Para algunos más, la gobernanza consiste en la participación ciudadana en los comités y consejos consultivos que acompañan el diseño, la implementación y la evaluación de la política pública, particularmente cuando estos fomentan dinámicas de inclusión, incidencia ciudadana y combate a la corrupción.

Para otros más, influidos por las teorías de la complejidad, la gobernanza es equivalente al orden sociopolítico y económico que resulta de los esfuerzos para gobernar los diferentes sistemas: todos gobernamos, tanto actores públicos como privados, por lo que los gobiernos deben reconocer la importancia de usar instrumentos suaves, diseñados para distribuir información y fomentar el cambio de las conductas individuales. Para otros, la gobernanza son los nuevos instrumentos que el gobierno despliega como un esfuerzo de adaptación a las nuevas complejidades. Entre ellos destacan las redes, particularmente las que se forman entre varios tipos de actores o instituciones en torno a algunos sectores de política pública. Rhodes (1997, p. 15) propuso una de las definiciones canónicas de la gobernanza al argumentar que esta se genera cuando el gobierno gestiona redes inter-organizacionales que tienen cierta capacidad de autogobierno.

Unos más consideran que la gobernanza es la reforma gubernamental en líneas de la Nueva Gestión Pública (ngp), introduciendo criterios de eficacia y eficiencia para evaluar el desempeño de los programas estatales. Otros ven en la gobernanza el orden que se genera sin la capacidad legal para mandarlo como algo obligatorio, por lo que hablan de esta sobre todo en entornos de las relaciones internacionales de las entidades soberanas. Para algunos otros, la gobernanza no es la realidad social misma, sino las herramientas conceptuales con las que se analiza tal realidad: los criterios heurísticos o enfoques que subrayan las interdependencias público-privadas; las teorías que establecen correlaciones entre recursos, actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, y las agendas de investigación sobre estas dinámicas.

Finalmente, algunos más consideran que la gobernanza es el cambio (shift) del uso intensivo de las jerarquías –característica de los gobiernos tradicionales– al uso intensivo de las redes. Los autores más extremos presuponen que la sociedad y los mercados son más difíciles de timonear en la actualidad no solamente porque sus actores e instituciones son más y cambian más rápidamente, sino porque su capacidad de autogobierno ha aumentado.

Como se verá en los capítulos siguientes, las literaturas de la gobernanza han introducido el término de “timoneo” (steering) como sinónimo del esfuerzo por dirigir procesos en los que participan actores gubernamentales y no gubernamentales, o como el intento para influir en las decisiones de actores autoorganizados y autónomos para la consecución de objetivos acordados en común. El timoneo es un proceso “suave” de direccionamiento, basado en instrumentos flexibles de control, mientras que la gobernanza sería el incremento sistémico del nivel de autoorganización de una sociedad.

¿Qué hacer ante este desconcierto de sentidos y definiciones? Un término que puede significar tantas cosas tan diversas ¿es realmente útil? ¿En qué consiste tal utilidad y cómo se evalúa? ¿Es de carácter teórico, empírico o metodológico? Si se considera que es al menos medianamente útil, ¿cómo se escoge entre definiciones? ¿Cómo asegurar que la definición seleccionada no solamente aporte al entendimiento de situaciones particulares, sino también permita el diálogo con otras definiciones y cuerpos de literatura de la gobernanza?

Este libro tiene por objeto ofrecer un camino intermedio entre dos extremos igualmente inadecuados para lidiar con esta multiplicidad desconcertante. En un extremo se encontraría el enfoque que considera los diferentes cuerpos de literatura como fundamentalmente válidos y, ya sea identificando un mínimo común denominador o escogiendo una definición específica, realiza trabajo de campo esperando que la evidencia empírica confirme, modifique o deseche la teoría. Esta aproximación corre el riesgo de aceptar acríticamente no sólo las definiciones y correlaciones de la gobernanza, sino también sus presupuestos más básicos. Usando una expresión coloquial, con la piedra de molino los investigadores se tragarían también visiones fundamentales acerca de la naturaleza de la sociedad, las relaciones Estado-mercados o Estado-sociedad civil, la conveniencia (o no) de la cooperación entre sectores y el lugar que tiene el gobierno en los procesos de timoneo de lo social, entre otros.

En el otro extremo estarían los investigadores desencantados con la falta de consistencia teórica, y el uso desordenado de la gobernanza, que decidieran no considerar las contribuciones de sus distintos cuerpos de literatura. Quien pensara así quizá trataría de desestimular el uso del término, empleando por ejemplo “gobernabilidad democrática” en su lugar, evitando la incorporación a su respectiva disciplina de los hallazgos teóricos, empíricos y metodológicos de la gobernanza que, aunque limitados, ciertamente se han dado.

El camino intermedio propone considerar que la gobernanza tiene una utilidad parcial, en proceso de desarrollo y consolidación. Se parte de considerar que la polisemia es un atributo constitutivo de la gobernanza que, aunque sin posibilidades de ser eliminado, ciertamente puede ser reducido. La vía intermedia que se argumenta aquí tiene algunos referentes básicos que es importante tomar en cuenta:

En primer lugar, cuando se dice “utilidad parcial” en este libro se presupone que lo argumentado por las distintas literaturas de la gobernanza no es adecuado para ayudar a entender, o explicar, todas las circunstancias en todos los contextos. A veces haciendo un aporte de carácter teórico, pero otras veces de tipo empírico o metodológico, las diferentes literaturas de la gobernanza ofrecen nociones, correlaciones, modelos y recomendaciones que ayudan a entender/explicar algunos procesos sociopolíticos o de política pública, algunos segmentos de tales procesos o algunos contextos en los que se desarrollan tales procesos. La perspectiva de este libro se puede resumir con la frase “si bien no todo lo que propone la gobernanza es consistente, adecuado y útil, por otro lado no todo es inconsistente, inadecuado o inútil”. Navarrete Ulloa lo expone muy bien, proponiendo que las distintas nociones de la gobernanza no tienen por qué explicarlo todo; ni tampoco vincularse de manera absolutamente consistente con la realidad empírica. Al ser abstracciones, las teorías siempre presentan desajustes e inadecuaciones con las distintas realidades sociales que tratan de explicar (2017, p. 75). Los cuerpos de literatura de la gobernanza presentan brechas y huecos; y donde efectivamente desarrollan sus aspiraciones explicativas no alcanzan a considerar todas las dimensiones y niveles involucrados. El quid, como siempre, es discernir qué se puede esperar razonablemente de las propuestas de la gobernanza, y en qué dimensiones analíticas y sectores de política pública.

En segundo lugar, la utilidad parcial de la gobernanza se encuentra principalmente en los problemas que tratan sus cuerpos de literatura. Este libro propone que no es factible abordar la multiplicidad babilónica con una perspectiva esencialista, especialmente si esta es estrecha. Es simplemente imposible decir que la “esencia” de la gobernanza consiste en una modalidad específica y concreta de interacciones público-privadas, esperando confirmar esto en todos los sectores de política pública, niveles de análisis, lugares y tiempos. Sin embargo, una aproximación más amplia, como la que propone el diccionario de la Real Academia Española (rae, 2016), puede ser útil para “fijar” los diversos sentidos en los que se maneja el término.

Este libro propone que, en el fondo, las distintas nociones o definiciones de la gobernanza tienen en su centro los problemas de la cooperación –especialmente entre actores de distintos sectores sociales–, la autoorganización, la rendición de cuentas, la conducción gubernamental efectiva y la interdisciplinariedad. En la medida en que las discusiones en torno a la gobernanza expliciten estos problemas se podrá aumentar la capacidad de diálogo entre los distintos cuerpos de literatura y se incrementará su pertinencia.

En tercer lugar, este libro hace una apuesta por una “gobernanza sin adjetivos”; no porque se proponga que una definición esencialista de la gobernanza pudiera resumir toda la riqueza y variedad de las literaturas académicas y los contextos, sino más bien porque estos problemas fundamentales están en el centro, de manera implícita o explícita, de la mayoría de los autores que tratan la gobernanza. En el capítulo primero se hace un primer listado de elementos frecuentemente mencionados como atributos de la gobernanza, proponiendo que esta es una nueva modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes. Sin embargo, esta no es una definición que busque competir con otras ya establecidas, sino es más bien una serie de características que las literaturas de la gobernanza le asignan a sus diferentes manifestaciones. Estas características implican problemas que están en proceso de definición y solución teórica/empírica/metodológica. El punto que quiere hacer este libro es que el foco primario de discusión no deben ser las distintas conceptualizaciones del término, y las luchas por tratar de determinar su respectiva valía, sino los problemas que comparten: sus preguntas, dificultades, brechas e inconsistencias.

Aquí tampoco se realiza un estado del arte para proponer una “definición de definiciones” que trate de llegar a lo que “realmente” es la gobernanza. Si se consideran las diferentes literaturas es para identificar los motores explicativos que se encuentran implícitos, proponiendo que el futuro de las literaturas de la gobernanza está vinculado con los problemas fundamentales mencionados. La apuesta por una gobernanza sin adjetivos es una verdadera apuesta, en el sentido que aquí solamente se dan elementos básicos para realizar una evaluación de carácter conceptual-teórico, lo que permitiría abordar las realidades sociales de manera más consistente de lo que se ha hecho hasta ahora. Sin embargo, una evaluación comprehensiva todavía no se realiza: es parte de una agenda de trabajo que debe hacerse en el futuro. Es perfectamente posible que al paso de los años la hipótesis de la gobernanza sin adjetivos sea desechada por inconsistente o impráctica.

En cuarto lugar, una ventaja adicional de abordar la diversidad de la gobernanza con el enfoque de los problemas fundamentales es que no se contrapone con la evidencia empírica. En el capítulo quinto se hace referencia a experiencias concretas de la gobernanza que ponen de manifiesto que distintos contextos generan distintas soluciones. Sin embargo, por muy diferentes que sean estas, las experiencias analizadas evidencian que se pueden entender y evaluar desde la cooperación, la autoorganización, la rendición de cuentas, el timoneo efectivo y la interdisciplinariedad. El problema del contexto (que los cuerpos de literatura analizados en este libro se han generado principalmente en Estados Unidos, Europa continental y Reino Unido) no es un problema incapacitante, como lo es en algunas ocasiones para los enfoques empíricos. Dentro de ciertos límites razonables, los marcos analíticos considerados aquí están pensados para la mayoría de los contextos sociopolíticos y son parte de las dinámicas globales en las cuales México y otros países de Latinoamérica participan.

Dado el origen extranjero de la mayoría de las referencias, y que muchas de ellas son recientes o muy recientes, confío en la paciencia del(a) lector(a) por la profusión de referencias, necesaria para dar a conocer cuerpos de literatura relativamente desconocidos en México, y por las traducciones que, por más fieles que intenten ser, siempre son acercamientos parciales al argumento propuesto originalmente. Para comprender de mejor manera el significado de la literatura, recomiendo la consulta directa de los originales.

El enfoque

El argumento central descrito arriba ha generado diversas discusiones en las presentaciones, conferencias, reseñas, y actividades de formación de recursos humanos en las que se ha presentado. Tanto las valoraciones positivas como las críticas son de utilidad para hacer avanzar el debate y el discernimiento acerca del valor de los distintos cuerpos de literatura de la gobernanza. Por otro lado, algunas de estas se han originado por presupuestos metodológicos implícitos en la primera edición del libro que, de cualquier manera, siempre es útil clarificar. Las observaciones iniciales al respecto se pueden agrupar en tres conjuntos: los tipos de literatura considerados; la aproximación general para ir “deshaciendo el nudo” de la complejidad conceptual de la gobernanza; y las relaciones entre las teorías y las prácticas. Estas observaciones son útiles para ponderar el enfoque empleado.

En primer lugar, es importante subrayar que el libro es de carácter teórico-conceptual y que se alimenta de los cuerpos de literatura más usados en las ciencias políticas, la administración pública, la economía y los estudios del desarrollo, según lo mencionado arriba. Entre estas disciplinas y multidisciplinas, las ciencias políticas y, particularmente, la administración pública, han desempeñado un papel central en el desarrollo de las literaturas de la gobernanza. De manera muy natural, los problemas relacionados con el acuerdo e implementación de objetivos comunes en entornos de mayor fragmentación, con la necesaria complicación de las labores gubernamentales para dirigir a la sociedad y a los mercados, han sido considerados en la administración pública. De hecho, el lenguaje y los referentes comunes entre literaturas, lo que en el capítulo cuatro se denomina el “modelo canónico de la gobernanza”, provienen de la administración pública. Esta ha proveído las categorías básicas que han posibilitado el diálogo interdisciplinario y entre distintos cuerpos de literatura, cuando este se ha dado efectivamente. Adicionalmente, la administración pública fue la primera en desarrollar un cuerpo de aportes sustantivo, lo que ayudó a colocar los temas de la gobernanza en el debate académico y público. Por estas razones, la literatura analizada es fundamentalmente anglosajona y en el idioma inglés. Es sintomático que los tres grandes manuales editados a la fecha que aspiran a ofrecer un estado del arte enciclopédico acerca de la gobernanza –el de la editorial Sage, publicado en 2011; el de la Universidad de Oxford, divulgado en 2012, y el de Edward Elgar Publishing, publicado en 2016– han sido escritos en ese idioma, y dos de ellos impresos en el Reino Unido.

Es en el Reino Unido en particular donde el tratamiento académico de la gobernanza se volvió un referente fundamental a partir de la década de 1990, con autores como Roderick A. W. Rhodes y Gerry Stoker. Otros autores importantes como B. Guy Peters y Laurence O’Toole, de Estados Unidos; Jan Kooiman, de los Países Bajos; y Renate Mayntz, de Alemania, consolidaron las escuelas de las universidades de Pittsburg y Georgia; Róterdam y del Instituto Max Planck para el Estudio de las Sociedades, respectivamente. Sin embargo, entre ellas, la aproximación del Reino Unido continúa siendo central. Es posible que en el futuro esto cambie, ya que otras disciplinas, como la antropología social, y otros lugares, como el Instituto de Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad Autónoma de Barcelona (con Joan Subirats), y la Universidad de Roskilde en Dinamarca (con Eva Sørensen y Jacob Torfing), podrían ganar mayor importancia desarrollando la frontera del nuevo conocimiento en la materia.

En segundo lugar, para deshacer el nudo de la complejidad conceptual de la gobernanza es necesario dedicar tiempo y mantener procesos. Más que construir una definición “resumen”, o proponer otra definición estipulativa más para competir con otras, el libro sugiere un camino. En sentido amplio, este es un texto con preocupaciones metodológicas. La observación de Gómez Granados (2018, p. 285) acerca de la brecha que la primera edición del libro ayudó a llenar es acertada, ya que requerimos aproximaciones a la gobernanza “que atienda[n] a su complejidad”. En efecto, lo usual es considerar la diversidad e inconsistencia conceptuales de la gobernanza como algo externo a ella, como algo que configura el contexto académico-social. En realidad, la multiplicidad babilónica es un componente de las definiciones mismas, por lo que es necesario tomar postura acerca de qué hacer con ella. ¿Se le debe reducir, tratando de eliminarla? ¿O simplemente se le debe ignorar, explicitando las razones por las que se usa una determinada definición y no otra?

El libro ofrece un camino que es también un proceso. No busca, como sugiere Navarrete Ulloa (2017, p. 72), añadir múltiples capas de análisis al concepto, sobrecargándolo conforme se avanza en los capítulos. El argumento del libro se mueve proponiendo soluciones a problemas que no necesariamente son acumulables. Primero se hace un inventario de definiciones y de elementos comunes encontrados, sin aspirar a definir una comprehensión esencialista del término. Después se reconoce que este es un concepto paraguas, que cobija bajo sí muy diversos significados y realidades ontológicas. Finalmente, se analizan cuáles han sido las estrategias de los autores para mapear la diversidad de la gobernanza.

Hacer mapas conceptuales no solamente es importante para navegar y encontrar el lugar propio, con los temas comunes e incompatibles que correspondan, sino también porque esta actividad denota actitudes básicas acerca de la diversidad. ¿Proponemos una definición nueva de gobernanza, esperando que esta logre “domar” a la complejidad, ya que apunta a las variables que se piensa son indispensables para explicarla? ¿Tratamos de abarcar lo más posible, generando una síntesis? ¿Abandonamos la aspiración de generalizar, y nos concentramos en lo concreto? ¿Reducimos el contenido conceptual del término, dejándolo de usar en algunas situaciones o contextos? En lo que sí está muy en lo cierto Navarrete Ulloa (2017, p. 76) es que a pesar de que el libro busca concientizar que cuando se dice “gobernanza” se están diciendo muchas cosas simultáneamente, el texto utiliza la mayoría de las veces el artículo “la” para referirse a ella, reforzando quizá la idea de que “la” gobernanza es una, y que todos, en general, tenemos “un” conocimiento claro sobre lo que “ella” es. Este punto es válido, pero el uso del plural, “las gobernanzas”, produce cacofonías que ganan al mostrar la pluralidad del término, pero pierden en la comunicación clara del argumento. El(la) amable lector(a) tendrá que interpretar el uso del artículo singular como una necesidad lingüística, y no como una toma de posición ontológica o epistemológica acerca de las gobernanzas.

Finalmente, el vínculo entre teorías y prácticas empíricas siempre es complicado, desarrollando interdependencias que van de un lado al otro. Por lo mismo, el libro no presupone que la práctica de la gobernanza, entendiendo por esto la aplicación de nuevos instrumentos de gobierno o la preponderancia de las redes, se origina en la academia o en libros como este. La gobernanza, en cuanto a un nuevo sistema sociopolítico en el que las redes desempeñan un papel central, se verifica en los problemas concretos, con sus soluciones específicas, en contextos particulares. La teoría y los modelos siempre son posteriores, resultado de procesos de reflexión que toman en cuenta relaciones causales plausibles. Sin embargo, una vez definidas las teorías, estas pueden motivar la aplicación de nuevos enfoques o soluciones, o el cambio del léxico usado (en la línea de “siempre hemos hecho gobernanza, aunque no lo sabíamos”). Teorías y prácticas son mutuamente dependientes.

El plan

El libro presenta el argumento descrito en cinco capítulos y apartado de conclusiones, distribuidos en dos grandes secciones. La primera parte trata acerca de las propuestas y límites de los principales referentes de las literaturas de la gobernanza, dedicando un espacio considerable al proceso de identificación de los mencionados problemas fundamentales.

En el primer capítulo se realiza un listado de las principales nociones y definiciones de la gobernanza, examinando algunas de las hipótesis más argumentadas por la literatura académica para explicar el surgimiento de la multiplicidad babilónica. En el proceso se definen algunos elementos que son frecuentemente mencionados como atributos de la gobernanza, en los términos señalados arriba. El capítulo dos explora las distintas realidades implícitas en las nociones o definiciones de la gobernanza, argumentando que cuando empleamos el término nos podríamos referir a un criterio heurístico, una teoría en proceso de consolidación, un nuevo significado del gobierno, un proyecto de cambio o de investigación, o un giro social hacia el mayor uso de las redes.

Los mapeos de las diferentes nociones o definiciones de la gobernanza, sin embargo, sólo pueden aportar criterios significativos si se consideran las estrategias que diversos autores proponen o han usado para producir tipologías o clasificaciones de la gobernanza. El capítulo tres argumenta que es necesario postular definiciones estipulativas que exploren hipótesis iniciales; generar definiciones generales; ir a la realidad concreta y afinar los marcos teóricos. Estas cuatro estrategias (proponer, sintetizar, considerar lo concreto y afinar) son indispensables para ponderar la utilidad parcial de la gobernanza; es decir, para identificar los problemas fundamentales de esta.

En la segunda parte del libro se proponen los problemas fundamentales propiamente dichos, y se analizan brevemente algunas mejores prácticas. El capítulo cuatro analiza los problemas fundamentales mencionados, argumentando que estos se encuentran en el fondo de las nociones y definiciones. El capítulo cinco trata brevemente acerca de la importancia de la evidencia empírica y sus complejidades, los problemas de la gobernanza en la práctica –incluido el de su medición– y algunas mejores prácticas a nivel global y en países latinoamericanos. Los ejemplos presentados dejan en claro que los distintos contextos, especialmente los de las culturas políticas y de gestión, condicionan la producción de la gobernanza. Los logros, retos y dilemas a abordar se encuentran definidos desde los entornos específicos. Sin embargo, el libro propone que si se pone énfasis en los problemas fundamentales –haciendo una apuesta por la gobernanza sin adjetivos– las diferentes experiencias pueden ser complementarias a las intuiciones básicas de las “teorías” de la gobernanza. Finalmente, las conclusiones sugieren algunas implicaciones y caminos a seguir en el futuro.

El libro no busca ser una evaluación general, sino mejorar en las condiciones iniciales para eventualmente poder realizar tal evaluación. Su objetivo no es llevar a campo los postulados de la gobernanza para contrastarlos con la evidencia empírica, algo que apenas se trata en el capítulo cinco, sino identificar los problemas que permitirán consolidar las teorías de la gobernanza en el futuro. No se priorizan publicaciones que tratan la gobernanza como recomendaciones prescriptivas para mejorar la administración pública o la gestión de redes. El enfoque de este libro es principalmente teórico, y su aporte debe evaluarse en esa esfera.

I. Propuestas y límites

1. Gobernanza y polisemia

Una característica evidente de los diferentes cuerpos de literatura de la gobernanza es su polisemia. De acuerdo con la Real Academia Española, la polisemia es la “pluralidad de significados de una expresión lingüística” (rae, 2016), y el hecho que bajo la categoría de “gobernanza” se incluyan definiciones que no solamente tienen diferencias de matiz o enfoque, sino que incluso son contradictorias entre sí, parece ajustarse a esta noción. Las implicaciones teóricas, empíricas y metodológicas de esta polisemia serán desarrolladas en los siguientes capítulos del libro. Aquí basta decir que dentro de estas destacan la ineficacia de los intentos para construir una noción esencialista de la gobernanza, como si este fuera un concepto cerrado que pudiera aplicarse a todos los contextos, y la necesidad de la interdisciplinariedad para atender las múltiples dimensiones usuales en los problemas de la gobernanza.

La polisemia es la manifestación de la diversidad de perspectivas, teorías, contextos empíricos y niveles de análisis con los que se construyen nociones de gobernanza. Estos factores modifican, aunque sea marginalmente, los significados y usos de las definiciones existentes, adaptándolas a una gran cantidad de problemas concretos. En la práctica, esto no solamente ha aumentado considerablemente el número de publicaciones que usan el término: también ha fomentado la aparición de nuevos cuerpos de literatura académica disciplinar e interdisciplinar. El uso de la gobernanza parece estar expandiéndose en la academia, los organismos internacionales, las organizaciones de la sociedad civil (osc), los think tanks, los gobiernos y sus agencias. Un uso tan elástico sugiere un cierto “desorden creativo” (Kooiman, 2003, p. 5) cargado de potencial de desarrollo en diversas direcciones.

Dentro de las promesas de futuros aportes de la gobernanza se han mencionado la posibilidad de ofrecer un marco para entender las contribuciones públicas y privadas en el timoneo de la sociedad (i.e. en el proceso por el cual se imprime dirección a la sociedad en su conjunto usando medios más suaves que los usuales) (Kooiman, 2010); el desarrollo de una teoría del cambio del Estado y de sus relaciones con la sociedad (Rhodes, 2007); la producción de un modelo que no solamente explicaría los nuevos instrumentos de política pública (nipp) que requieren de la participación ciudadana, sino también el mantenimiento de las redes sociales mismas (Matonytè y Bucaite, 2007); y la generación de una perspectiva que, cuestionando los presupuestos cientificistas de las ciencias sociales, impulse la interdisciplinariedad, la solución de problemas públicos y la revinculación de la academia con el mundo de la vida diaria (Paquet, 2009a), entre otras.

A reserva de examinar estas grandes expectativas con detenimiento, un uso tan flexible al que se le atribuyen tantas perspectivas de crecimiento también sugiere una carga teórica en proceso de construcción o consolidación. El proceso, sin embargo, no es lineal ni tampoco necesariamente acumulativo, de manera que es típico que los diferentes cuerpos de literatura no se hablen entre sí. El problema del desarrollo teórico está vinculado con la reflexión sobre los fundamentos ontológicos de las diferentes nociones de gobernanza, lo que raramente se hace. La consideración del tipo de ser que sostiene una definición o modelo es indispensable para arbitrar entre las afirmaciones más extremas, tanto de partidarios como de detractores de la gobernanza. En efecto, es importante responder la pregunta “¿existe la gobernanza?” planteada por Hughes (2010, p. 87), y tratar de esclarecer de qué tipo de existencia o existencias se trata.

La relación entre la falta de identificación del sustrato, o sujeto de la gobernanza, y su poco desarrollo teórico ha sido argumentada por Offe (2009) y por Hewitt de Alcántara (1998), antes que él. Los argumentos de ambos autores parecen sugerir que el término muchas veces se usa como una palabra “vacía” que es “llenada” con contenidos teóricos previos y, en todo caso, externos a las literaturas de la gobernanza, adaptándola a las más distintas circunstancias. La gobernanza sería un concepto con muy poca comprehensión, es decir con pocos atributos constitutivos, y mucha extensión; i. e. con la posibilidad de ser aplicado a un gran número de casos concretos. La regla lógica establece que “a menor comprehensión mayor extensión, y viceversa”, y las definiciones de la gobernanza parecen casos ilustrativos de la regla.

En la práctica el resultado ha sido caótico: el término es empleado tanto por los proponentes de las políticas neoliberales y de la nueva gestión pública (ngp) más extremos, como por los defensores de la primacía de la sociedad civil y la vida comunitaria. La gobernanza es usada instrumentalmente por “grupos de persuasiones ideológicas muy diferentes, con fines diferentes y contradictorios” (Hewitt de Alcántara, 1998, p. 106), generando una verdadera “multiplicidad babilónica” (Börzel, 1998, pp. 253-255) que al tiempo de parecer casi decadente por su variedad, no ha demostrado todavía su utilidad inmediata.

La expresión “multiplicidad babilónica” (babylonian multiplicity) se ha usado con cierta frecuencia para indicar la ininteligibilidad que generan las múltiples definiciones de la gobernanza y su uso desordenado. Sin embargo, para estos fines quizá hubiera sido más adecuada “multiplicidad babélica” (babelian multiplicity). Para no contribuir al desorden conceptual, en este libro se usa “multiplicidad babilónica” en el entendido que a los autores que la introdujeron en la discusión académica les preocupaba la falta de un idioma común, que hiciera posible la comunicación entre distintos cuerpos de literatura y definiciones de la gobernanza.

Con el objeto de aportar a la vinculación (o revinculación) entre las consideraciones ontológicas y teóricas de la gobernanza, la primera parte del libro hace un ejercicio de mapeo de los principales aportes de sus cuerpos de literatura. Esta parte se compone de tres capítulos. En este, el primer capítulo, se hace un listado inicial de las diferentes nociones de la gobernanza, realizando una breve consideración acerca de las principales hipótesis que explican su creciente presencia e importancia en distintas disciplinas académicas y en la práctica profesional, para terminar indicando los elementos comunes más relevantes en tales nociones.

El segundo capítulo se centra en los distintos tipos de ser que se presuponen como sustrato ontológico en los correspondientes cuerpos de literatura académica. Cuando se habla de gobernanza en realidad se está haciendo referencia a alguna de cinco posibles “realidades”: a) un criterio hermenéutico que ayuda a organizar información y que permite introducir un enfoque que visibiliza a los actores no gubernamentales en los procesos de gobierno; b) una teoría en sentido lato que presupone que las problemáticas actuales son tan complejas que sin la colaboración entre gobiernos, sociedades y mercados será imposible resolverlas; c) una redefinición de la naturaleza o funcionamiento del gobierno, manifestándose a través del uso de nipp y redes público-privadas de política pública; d) un proyecto de cambio o estudio de la realidad, buscando mejorar la práctica político-administrativa a través de la transparencia, la rendición de cuentas y el buen gobierno; y e) un cambio en la sociedad en su conjunto, que multiplica las redes autoorganizadas para complementar o sustituir las jerarquías gubernamentales y no gubernamentales en la conducción hacia objetivos comunes.

La gobernanza es un criterio heurístico, una teoría en sentido lato, un nuevo modelo de gobierno, un proyecto estratégico de cambio o de estudio, y una realidad social. La polisemia y las confusiones que esta acarrea se explican, al menos en parte, por la falta de discernimiento entre estos tipos de ser, con la complicación adicional de un uso inconsistente de los términos. No es raro que tanto académicos como tomadores de decisiones públicas utilicen el término en más de un sentido simultáneamente. Como conclusión de ese capítulo se hace una propuesta de método para llevar a cabo una revisión más sistemática de las literaturas de la gobernanza.

Es indispensable el diálogo sostenido entre los criterios heurísticos, las teorías definidas de modo amplio, los modelos de gobierno, los proyectos estratégicos de cambio y las realidades sociales, no solamente para dar viabilidad a las diversas nociones y definiciones de la gobernanza, sino también para arbitrar entre sus promotores y detractores. Los diversos grupos de literatura deberían embarcarse ellos mismos en un ejercicio de gobernanza, i.e. de interacción interdisciplinaria con el objeto de buscar el cumplimiento de objetivos establecidos comúnmente.

Finalmente, en esta primera parte, el tercer capítulo hace un mapa de mapas, aventurando algunas hipótesis acerca de los criterios usados para definir las tipologías de la gobernanza más conocidas. En la base de toda tipología se encuentra una cierta ontología más o menos explícita. En el caso de las literaturas de la gobernanza, los presupuestos ontológicos no parecen haberse centrado en las distintas realidades que son los sustratos de las definiciones, sino en la pregunta de si detrás de todas las definiciones existe una sola concepción, común u originaria, que sería el aporte fundamental de la gobernanza.

El tercer capítulo argumenta que, para realmente ponderar el aporte de las literaturas de la gobernanza, es indispensable evitar dos extremos igualmente nocivos e imprácticos: por un lado no es posible argumentar de una manera esencialista, como si la gobernanza fuera un modelo o definición cerrada y única que, con aspiraciones de univocidad, se pudiera aplicar a todos los contextos temporales o sociales. Por otro lado, tampoco se puede partir de la idea que, dado que son tan diferentes y contradictorias, las distintas nociones de la gobernanza no tienen atributos o características en común. El capítulo tercero propone que un camino intermedio entre estos dos extremos es el poner énfasis, más que en la estructura misma de los cuerpos de literatura, en los problemas fundamentales a los que apuntan los mencionados cuerpos de literatura.

Los problemas planteados en la primera parte del libro (polisemia, causas de su surgimiento, elementos frecuentemente mencionados en las distintas nociones o definiciones, el sustrato ontológico de las definiciones, y criterios para interpretar los mapas de la literatura) son importantes para realizar un mapeo de la gobernanza. El libro plantea, en la segunda parte de este, que el trabajo de mapeo es indispensable para identificar los problemas fundamentales de la gobernanza. En estos radica la innovación y pertinencia de los diferentes cuerpos de literatura.

El surgimiento de la “multiplicidad babilónica”

La expresión mencionada de Börzel (1998, p. 253), originalmente dedicada a las literaturas de las redes de política pública, pudiera parecer demasiado severa, sobre todo a la luz de que otros términos igual o más populares, como “democracia”, “exclusión social”, “pobreza”, “sociedad civil” y “red de política pública”, son usados de manera inconsistente y contradictoria por un gran número de actores gubernamentales y no gubernamentales, académicos y no. La estrategia habitual en estos casos ha sido la de argumentar que estos términos no son, ni han aspirado a ser, términos unívocos, sino que siempre se han comportado como “términos paraguas”.

Un término paraguas ofrece refugio a diversas perspectivas, teorías, definiciones y metodologías que tienen elementos comunes entre sí, y que los identifican como parte de un gran cuerpo de literatura. La gobernanza y los términos mencionados podrían considerarse como compuestos de varios grupos o cuerpos de literatura, cuya clasificación metódica reduciría la inconsistencia y contradicción en su uso. La complejidad se reduciría a golpe de tipologías y su aplicación sistemática, colocando las publicaciones en casilleros analíticos, y explicitando cuándo sus propuestas se interpretan sin respetar los límites de tal tipología. Parte de la labor de los académicos consistiría en realizar este ejercicio de manera constante, haciendo esfuerzos periódicos de análisis y síntesis que, como una bola de nieve, harían crecer el núcleo teórico de la gobernanza.

Sin cuestionar de fondo esta perspectiva, lo cierto es que las literaturas de la gobernanza parecieran especialmente expuestas a la crítica de la multiplicidad babilónica por dos razones. La primera es su popularidad. A pesar de que, al menos en México, el término es usado “solamente por la élite intelectual tanto de centros de investigación como de organismos internacionales” (Caldera, 2008, p. 21), la gobernanza ya es una referencia obligada en reportes oficiales de muchos gobiernos, organismos internacionales, osc y empresas transnacionales (Bevir, 2009), siendo prominente en los países anglosajones o en los organismos internacionales que usan el inglés como idioma oficial.

Respecto a su uso académico, Kjær (2004, pp. 1-2) notó que en el periodo de doce años entre 1986 y 1998, el Social Science Citation Index reportaba 1 774 artículos que incluían la palabra gobernanza (governance). Pero en los tres años entre 1999 y 2002 se habían publicado 1 855 nuevos artículos que la usaban. Entre 1990 y 1994, Public Administration, una de las revistas académicas más influyentes en las ciencias políticas, no publicó ningún artículo sobre redes de política pública y gobernanza (policy networks and governance). Pero entre 1995 y 1999, 8.81% de sus artículos trataron sobre el tema. El porcentaje subió a 10.58% y 10.13% en los periodos 2000-2004 y 2005-2009, respectivamente (Rhodes, 2011a, p. 5).

En una búsqueda realizada en internet en 2016, el Buscador Unificado de las Bibliotecas de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam) dio por resultado 4 265 publicaciones con la temática de gobernanza; el Consorcio Nacional de Recursos de Información Científica y Tecnológica (Conricyt) localizó 7 484 publicaciones sobre el tema; y la Red de Bibliotecas Virtuales de Ciencias Sociales de América Latina y el Caribe, 578. Finalmente, una exploración en Google dio por resultado 2 690 000 referencias para “gobernanza”; 141 000 000 para “governance”; 16 500 000 para “gouvernance” (francés); y 256 000 para “staatsführung” (alemán). El término es ampliamente usado, pero no siempre de forma clara y consistente, de modo que es difícil establecer si los diferentes autores lo entienden de manera similar.

Una segunda razón por la que la caracterización de multiplicidad babilónica pudiera aplicarse a la gobernanza es el número y variedad de sus grupos o cuerpos de literatura. Su diversidad es desconcertante, dado que pareciera que la administración pública, las ciencias políticas, las relaciones internacionales, la economía, la sociología y los negocios han adoptado el término produciendo sus propias versiones de él (Bevir, 2009, p. vii). El concepto es “de verdad resbaloso” (Kettl, 2015, p. 116); tratar de ordenar sus “miríadas de definiciones” es como “tratar de abrir la caja de Pandora” (Bovaird y Löffler, 2009, p. 8). La gobernanza pareciera ser casi cualquier cosa, dependiendo de quien la use. Levi-Faur (2012) dice que es “una palabra de moda, una tendencia, un recurso de enlace, un concepto puente, un concepto paraguas, un concepto descriptivo, un concepto escurridizo, un significado vacío, una palabra equívoca, un fetiche, un campo, un enfoque, una teoría y una perspectiva” (p. 3). La gobernanza ha sufrido un “estiramiento semántico ostentoso” (a grandiose semantic overstretch) (Offe, 2009, p. 553), en parte por presiones ejercidas por los tomadores de decisiones en los gobiernos, los think tanks, las osc y los organismos internacionales.

Esta multiplicidad, desalentadora para quien quiera considerar seriamente las contribuciones de las literaturas de la gobernanza, se puede ilustrar listando las diferentes definiciones de esta. Esto, que pareciera una tarea más o menos directa, no es tan sencilla como parece. En primer lugar se encuentra el problema de que existen nociones y definiciones de la gobernanza; las primeras con un mayor grado de ambigüedad y con más elementos implícitos e intuitivos que las segundas. Una noción quizá podrá compararse con otra, pero tratar de comparar una noción con una definición explícita, que posibilita la operacionalización de variables y la selección de indicadores, evidentemente causará desequilibrios y dificultades de comunicación entre sus respectivas literaturas.

En segundo lugar, la tarea de listar las nociones y definiciones requiere reconocer que estas no siempre tienen niveles analíticos equivalentes, pues algunas son solamente definiciones estipulativas que plantean nuevos problemas de investigación o nuevas aproximaciones, mientras que otras tienen aspiraciones de síntesis, proponiendo una conceptualización más reflexiva de segundo nivel que trata de encontrar elementos comunes entre diversos cuerpos de literatura. Algunas definiciones tienen mayor alcance explicativo simplemente porque son el resultado del estado del arte.

En tercer lugar está el problema de la consolidación de las literaturas, ya que algunas nociones o definiciones han generado un número muy sustancial de publicaciones, mientras que otras apenas tienen algunas o incluso una. Es posible que uno considere que determinada noción o definición debería estar listada como una contribución más o menos relevante. Pero el listado en sí mismo no aporta una ponderación del impacto de las literaturas; tampoco indica si, dada la oportunidad de interacción, algunos autores estarían dispuestos a realizar ajustes que permitieran integrar literaturas aparentemente diferentes. Siempre es posible que la crítica atribuida a Igor Stravinsky, que Antonio Vivaldi no escribió 500 conciertos sino que escribió el mismo concierto 500 veces, se pudiera aplicar a la gobernanza. Si esto fuera así, las diferencias marginales que existen entre literaturas académicas tendrían que ser reevaluadas para ponerse en un lugar secundario, ya que ahora parecen ocupar un lugar central como el diferencial que permite distinguir entre ellas.

Un cuarto problema respecto al listado de nociones y definiciones de la gobernanza es si se debiera privilegiar un enfoque general, que tratara de ofrecer un entendimiento amplio de corte teórico, o si se debieran considerar las comprensiones de la gobernanza vinculadas a sectores de política pública específicos, las cuales tienden a entenderse en relación con problemáticas y categorías que a veces son demasiado particulares como para poder establecer un diálogo interdisciplinario.

Finalmente, se encuentra la aproximación misma al estudio de la gobernanza que se encuentra implícita en las diferentes definiciones. Wagner (2014) lo ilustra muy bien al proponer una matriz que explora las dimensiones institucionales de la gobernanza. ¿Escogemos la aproximación basada en los hechos o preferimos la teoría normativa –lo que es o lo que debería ser–? Una vez decidido, ¿usamos un enfoque parcial, centrado en teorías organizacionales específicas y/o en los buenos resultados obtenidos por experiencias concretas?, ¿o aspiramos a tener una comprensión amplia sistémica, basada en la interacción de un gran número de actores y/o en la justicia social? (véase cuadro 1). Distintas definiciones son más apropiadas para un objeto u otro, de manera que las posibilidades (y complicaciones) relacionadas con los criterios de clasificación de las literaturas pueden ser considerables.

Si buscáramos establecer la posibilidad del diálogo entre la gran diversidad de definiciones y literaturas (diálogo que, por otro lado, pocas veces se da de manera sistemática), la aproximación más útil sería la de enlistar las que tienen ciertas aspiraciones teóricas. Estas aportarían elementos para comprender la gobernanza más allá de los condicionamientos de sectores de política pública específicos, identificando atributos con aspiraciones transversales a todos ellos. Así las cosas, el enfoque de este libro considera de manera central las definiciones con intenciones primordialmente teórico-conceptuales, las cuales identifican variables que pueden generar modelos e indicadores con ciertas aspiraciones de generalización. Por esta razón se deja en segundo lugar literaturas tales como la gobernanza ambiental (environmental governance), la de la calidad del aire (air quality governance), la del agua y los océanos (water governance/water and ocean governance), la gobernanza forestal (forest governance), la gobernanza del cambio climático (climate change governance), la electoral, la de los desastres (disaster governance), la del riesgo (risk governance), la clínica (clinical governance), la de la juventud (youth governance), la del sistema bancario (bank governance), la de la educación superior (higher education governance), la de la Unión Europea (European governance), y la gobernanza de la migración (migration governance), entre otras.

Es evidente que todos estos cuerpos de literatura específicos hacen una aportación muy relevante a la discusión de la gobernanza; sin embargo, generalmente lo hacen usando aproximaciones demasiado particulares. Así, por ejemplo, aunque la gobernanza clínica probablemente podría hacer algún aporte a la gobernanza forestal, lo cierto es que nos enfrentaríamos a referentes conceptuales, empíricos, legales, técnicos y culturales demasiado diferentes entre sí: lo que se aprende en la administración de hospitales no necesariamente se aplica al manejo de los recursos forestales. Lo mejor sería enfocarse en nociones o definiciones que permitieran evaluar las condiciones de gobernanza tanto en clínicas como en bosques.

De hecho, si podemos hacer esto es gracias a nociones de la gobernanza más amplias, tales como las propuestas por Rhodes (1997) o por Wittek y Bunt (2003); estas nos permiten establecer puentes analíticos entre hospitales, bosques, y los demás sectores de política pública mencionados, y sobre ello versa este libro. Interesantemente, y como se mencionó en la introducción, las definiciones que facilitan establecer puentes y diálogos interdisciplinarios se han generado fundamentalmente en las ciencias políticas, y particularmente en la administración pública. De manera muy natural, las disciplinas que estudian las instituciones que aspiran a imprimir dirección a la sociedad y a la economía han dado seguimiento a las controversias de la gobernanza. Los problemas básicos, compartidos por la mayoría y posiblemente la totalidad de sus definiciones, se han formulado usando las categorías e instrumentos propios de las ciencias políticas. Las innovaciones y cuestionamientos se han realizado dialogando con, y a veces oponiéndose a, categorías y teorías de los órdenes sociopolíticos; las formas básicas de interacción (jerarquías, mercados y redes); la autoridad y el Estado; las relaciones internacionales; las interacciones entre el gobierno y la sociedad; los procesos de democratización social; los problemas relacionados con el buen gobierno; las políticas públicas; y la comunicación política, entre otros temas. Esto no significa que las literaturas de la gobernanza no hayan incursionado en otras disciplinas, como la economía, la sociología y la antropología social, entre otras, sino que en el proceso de “enriquecimiento semántico” (Brower Beltramin, 2016, p. 160) que se puede verificar en torno al término, los temas de las ciencias políticas han guiado la discusión, estableciéndose como un cierto lenguaje común.

El libro hace una apuesta por una “gobernanza sin adjetivos”, pues presupone que se puede hablar de ciertas contribuciones fundamentales comunes a todas las literaturas. A diferencia de la discusión original de referencia, la de la “democracia sin adjetivos” (Krauze, 2014), la expresión “gobernanza sin adjetivos” no busca encontrar una gobernanza “plena” que no sea matizada o moderada por atributos que la califican. Una gobernanza sin adjetivos, más bien, sería la gobernanza en sí misma, independientemente del sector de política pública o contexto sociopolítico en el que se desarrolle. Esto, por otro lado, tampoco significa que sea posible en la práctica tener dinámicas de gobernanza independientes del entorno. La expresión simplemente invita a encontrar los atributos, cualidades, o relaciones comunes a las definiciones de gobernanza, que están presentes en todos los casos a los que se les aplica el término. Si estuviésemos hablando de una definición lógica de una especie, la gobernanza sin adjetivos pondría énfasis en los atributos que definen el género, sin dejar de reconocer que la diferencia específica es también relevante.

Sin embargo, aceptando que quizá sería un exceso postular una gobernanza sin adjetivos que pudiera ser reconocida como tal en todas las posibles circunstancias, el quinto capítulo de este libro hace referencia a algunas experiencias concretas, esperando que la clarificación teórica llevada a cabo en los primeros cuatro ayude a evaluar los aportes de la gobernanza de sectores de política pública específicos. La palabra “apuesta” está bien escogida, pues en realidad no es posible –dada la complejidad de las literaturas de la gobernanza– afirmar categórica y absolutamente que existen elementos comunes a todas ellas. A todas: las formuladas y que han caído en el desuso; las que actualmente son referencia para académicos y tomadores de decisiones; y las que se construirán en el futuro. La gobernanza sin adjetivos es simplemente una hipótesis que invita a un programa de trabajo.

Resumiendo, este libro analizó primariamente definiciones y literaturas con las siguientes características:

a) Tienen aspiraciones teórico-conceptuales, es decir, ofrecen un cierto entendimiento de lo que es la gobernanza, más allá de analizar problemas y soluciones concretas. La literatura considerada es fundamentalmente analítica, más que descriptiva.

b) Tales entendimientos se proponen en la forma definiciones, o al menos en la modalidad de un listado de variables que se consideran necesarias para explicar los procesos de gobernanza.

c) Proponen una aproximación o enfoque que busca un cierto grado de generalización. Esto se puede identificar al encontrar categorías y modelos teóricos que ayudan a entender/ordenar/explicar otra evidencia empírica además de la que los originó. Cuando las definiciones se construyen para contextos específicos, estas, sin embargo, ofrecen elementos para la construcción de la gobernanza sin adjetivos. Ejemplos de estos cuerpos de literatura son los que tratan las empresas y las organizaciones, las de las relaciones internacionales, y las que analizan la economía y las distintas esferas territoriales. En estos casos, las definiciones propuestas tienen un nivel considerable de abstracción.

d) Consideran sus distintos problemas usando el toolkit de las ciencias políticas (categorías, evidencia empírica, teorías y metodologías).

e) Realizan su aporte en un lenguaje que facilita, o al menos permite, el diálogo con otros cuerpos de literatura.

Usando estos criterios, una primera revisión da por resultado al menos 81 nociones o definiciones. En la lista de abajo se mencionan algunas referencias bibliográficas que las han analizado, incluyendo el término original en inglés cuando la definición no es tan conocida en español. Se presentan con el intento de una clasificación, o agrupación mínima, haciendo referencia a enfoques o elementos similares. Estos son: definiciones más generales, con mayor grado de abstracción; actores sociales; capacidades de timoneo del Estado y el gobierno; la redefinición de lo público; los nuevos instrumentos del gobierno; la democracia; las redes; las empresas y organizaciones; las relaciones internacionales; las esferas territoriales; la economía; las interfaces público-privadas; la evolución de los cuerpos de literatura y las visiones críticas. Como siempre, tanto el listado como esta clasificación inicial son hipótesis que deben ser evaluadas con mayor profundidad, y que quizá tengan un cierto grado de arbitrariedad (Navarrete Ulloa, 2017).

A. Más generales, con mayor grado de abstracción

1. | Gobernanza como teoría (Stoker, 1998).
2. | Gobernanza como “inversión teórica” (Ansell y Torfing, 2016a, pp. 4-5).
3. | Gobernanza como marco analítico (Pierre y Peters, 2000).
4. | Gobernanza/gobernación (Aguilar, 2006).
5. | Gobernanza como práctica (Bevir, 2011).
6. | Gobernanza como dilema (Bevir, 2011).
7. | Gobernanza como estructura (Pierre y Peters, 2000).
8. | Gobernanza como proceso (Pierre y Peters, 2000).
9. | Gobernanza como programa de investigación interdisciplinaria (Levi-Faur, 2012).
10. | Gobernanza como técnica del poder (a la Foucault, como instrumento de la gobermentalidad) (Bassols, 2011).
11. | Gobernanza como un sistema sociocibernético (Peters, 2012a).
12. | Gobernanza como un Sistema Asociativo Complejo (Complex Associative System) (Luna y Velasco, 2017).
13. | Gobernanza como equilibrio entre mercado, gobierno y sociedad civil (rae, 2016).
14. | Gobernanza como “heterarquía” (Stephenson, 2016).
15. | Gobernanza como un proceso de direccionamiento colectivo (timoneo, steering) (Mayntz, 2016).
16. | Gobernanza como la formulación de una voluntad colectiva a partir de una diversidad de intereses (Ansell y Torfing, 2016a).
17. | Gobernanza como un proceso interactivo por el cual se dirige la economía y la sociedad hacia objetivos colectivamente negociados (Ansell y Torfing, 2016a).

B. Actores/instituciones/recursos sociales

18.
Gobernanza social [societal governance] (Kooiman, 2000).

19.
Gobernanza privada i [i.e. generada por actores o instituciones privadas] (Stringham, 2015).

20.
Gobernanza privada ii [i.e. como la transición de las jerarquías a las redes en las dinámicas sociales] (Kersbergen y Waarden, 2004).

21.
Gobernanza como autoorganización (Kersbergen y Waarden, 2004).

22.
Gobernanza como autoorganización reflexiva de actores independientes (Jessop, 2002).

23.
Gobernanza como empoderamiento de los sectores más marginados de la sociedad (Selee y Santín, 2006).

24.
Gobernanza como rendición de cuentas del gobierno a los ciudadanos (Papadopoulos, 2016).

25.
Gobernanza como casos en los que la sociedad puede dar forma a la política pública, logrando cambios en las posiciones gubernamentales (e.g. lo que ha sucedido en México en torno a los derechos humanos, las políticas de género, la atención a las víctimas de la violencia, y el cuidado del medioambiente) (A. Iracheta, comunicación personal, 17 de octubre de 2017).

26.
Gobernanza como redes sociales, no necesariamente vinculadas a las políticas públicas (Matonytè y Bucaite, 2007).

C. Capacidades de timoneo del Estado-gobierno

27. | Metagobernanza [meta-governance] (Sørensen, 2006).
28. | Gobernanza regulatoria [regulatory governance] (Lobel, 2012).
29. | Gobernanza sin gobierno [governance without government] (Rhodes, 1996).
30. | Gobernanza sin el Estado; gobernanza como el Estado mínimo (Risse, 2011).
31. | Gobernanza como Nueva Gestión Pública (ngp) [New Public Management, npm] (Rhodes, 2000).
32. | Gobernanza como un proceso de integralidad gubernamental (i.e. híbrido y relacional) (Grau-Solés, Íñiguez-Rueda y Subirats, 2011). Desarrollo posterior del gobierno abierto y responsable ante la sociedad (Subirats, 2000).
33. | Gobernanza como el continuum de estructura, capacidades, procedimientos, mecanismos y resultados del ejercicio de la autoridad (inegi, 2017).

D. Redefinición de lo público

34. | Gobernanza pública (Skelcher, Mathur y Smith, 2005).
35. | Nueva gobernanza (Pierre y Peters, 2000).
36. | Gobernanza moderna (Kooiman, 1993a).
37. | Gobernanza suave [soft governance] (Brandsen, Boogers y Tops, 2006).
38. | Gobernanza como régimen; gobernanza local como régimen urbano (John, 2001).
39. | Gobernanza como un continuum entre gobierno y gobernanza propiamente dicha (Pierre y Peters, 2000).
40. | Gobernanza variante, la cual genera diferentes combinaciones dependiendo de los atributos que se consideren [recombinant governance] (Crouch, 2005).
41. | Gobernanza evolutiva [evolutionary governance] (Assche, Beunen y Duineveld, 2014).

E. Nuevos instrumentos para el timoneo

42. | E-gobernanza o e-gobierno [e-governance] (United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, unesco, 2005).
43. | Gobernanza por medio de las Tecnologías de la Información (Calder, 2005).
44. | Gobernanza como la introducción de Nuevos Instrumentos de Política Pública (nipp) [New Policy Instruments, npi] (Jordan, Wurzel y Zito, 2005).
45. | Gobernanza como governancing [el diseño desde el gobierno de sistemas descentrados basados en nipp] (Levi-Faur, 2012).

F. Énfasis en lo normativo/democracia

46. | Buena gobernanza [good governance] (World Bank, 1992).
47. | Gobernanza como el gobierno que usa una aproximación amplia a la esfera pública y se orienta por la justicia social (Wagner, 2014).
48. | Gobernanza democrática (Bevir, 2010).
49. | Anclaje democrático de la gobernanza [democratic anchorage of governance] (Skelcher, Klijn, Kübler, Sørensen y Sullivan, 2011).

G. Redes

50. | Redes de gobernanza [governance networks] (Rhodes, 1997).
51. | Gobernanza de (por) redes [network governance] (Provan y Kenis, 2008).
52. | Gobernanza de (por) redes democráticas (Democratic network governance) (Sørensen, 2016).
53. | Anglo-gobernanza [Anglo-governance] (Marinetto, 2003).

H. Empresas/organizaciones

54. | Gobernanza corporativa [corporate governance] (Rhodes, 2000).
55. | Gobernanza organizativa [organizational governance] (Wittek y Bunt, 2003).

I. Relaciones internacionales

56. | Gobernanza como interdependencia internacional (Rosenau, 1992).
57. | Gobernanza global (Kacowicz, 2012).
58. | Gobernanza regional (Krahmann, 2003).

J. Esferas territoriales

59. | Gobernanza territorial (Rosas Ferrusca, Rogel Fajardo y Colín Plata, 2016; Iracheta, 2016).
60. | Gobernanza nacional (Krahmann, 2003).
61. | Gobernanza metropolitana (Moya, 2013).
62. | Gobernanza urbana (Pierre, 2016).
63. | Gobernanza rural (Hanisch, 2009).
64. | Gobernanza local (Guarneros-Meza, 2008).
65. | Gobernanza multinivel [multi-level governance] (Hooghe y Marks, 2003).
66. | Región-gobernanza [definida desde el ámbito subnacional] (Porras, 2007b).

K. Economía

67. | Gobernanza como la Nueva Economía Política (Rhodes, 2000).
68. | Gobernanza económica o de la economía, con y sin el Estado (Kersbergen y Waarden, 2004).

L. Interfaces público-privadas

69. | Gobernanza como un proceso de deliberación (Öberg, 2016).
70. | Gobernanza participativa [participatory governance] (Fung y Wright, 2001).
71. | Gobernanza como “participación pública” (Quick y Bryson, 2016).
72. | Gobernanza interactiva [interactive governance] (Torfing, Peters, Pierre y Sørensen, 2012).
73. | Gobernanza colaborativa [collaborative governance] (Kirk y Nabatchi, 2015; Paquet, 2009b).
74. | Gobernanza plural (Beaumont y Nicholls, 2008).
75. | Gobernanza como una “relación recíproca” entre gobierno y ciudadanos (Selee y Santín, 2006).
76. | Gobernanza como una robusta relación entre gobierno y sociedad, a través de procesos deliberativos para la solución de problemas comunes (Ordóñez Sedeño y Paz González, 2017).

M. Evolución de los cuerpos de la literatura de la gobernanza

77. | Gobernanza de la tercera ola [third wave of governance] (Rhodes, 2012). Esta definición implica que hay gobernanza de la primera y de la segunda olas.
78. | Gobernanza comparada [comparative governance] (Bevir, Rhodes y Weller, 2003).

N. Visiones críticas

79. | Gobernanza como proceso de privatización de la política (Geddes, 2005).
80. | Gobernanza como un componente del neoliberalismo, o que implica alianzas con los capitales (Geddes, 2005).
81. | Gobernanza como instrumento de hegemonía (Davies, 2011b).

Como se mencionó arriba, esta lista no diferencia entre criterios heurísticos, teorías, nuevos modelos de gobierno, proyectos estratégicos de cambio o de estudio, ni realidades sociales. Es una enumeración que tampoco distingue entre propuestas como las de Aguilar (2006), Kooiman (2000) y Rhodes (1997), que claramente son resultado de un proceso de síntesis que trata de consolidar y hacer avanzar el contenido teórico de la gobernanza, y las de Crouch (2005) y Risse (2011), que son fundamentalmente estipulativas, dirigidas a la generación de indicadores o a la discusión de casos de gobernanza definidos de manera estrecha. De la misma manera, en este listado se incluyen definiciones y modelos delimitados de manera explícita, a veces al nivel de indicadores, a la par de nociones más bien ambiguas que se beneficiarían de una mayor reflexión y contraste con la realidad social.

En cualquier caso, es llamativo que, a diferencia de lo que muchas personas argumentarían de manera intuitiva, la gran mayoría de las definiciones de la gobernanza siguen teniendo en el centro de sus consideraciones a las instituciones estatales o gubernamentales, y la crisis en la que se encuentran actualmente. Esto en sí mismo es indicativo de que, ya sea anunciando su crisis y caída, atestiguando su resiliencia, o tratando activamente de reconstruir sus capacidades de conducción, muchas literaturas de la gobernanza siguen considerando el papel del Estado como central en los procesos de coordinación de la sociedad. Es de esperar que algunas de las definiciones más recientes terminen siendo reconocidas como variantes de otras más establecidas, y que eventualmente formen parte de un mismo cuerpo de literatura consolidado. Sin embargo, esto no asegura que el número de definiciones o nociones decrezca en el mediano plazo. Para Levi-Faur (2012), el proceso de traducción de governance a otros idiomas continuará con su transformación, añadiendo matices y variaciones provenientes de su uso académico y no académico.

La generación de una traducción aceptable en español no ha sido simple. Se consideraron como posibilidades “función de gobierno”, “gobernancia” (Balbis, 2001), “gobernación” y “gobernabilidad” (Porras, 2011). En la práctica, el término gobernanza ha sido reconocido por la Unión Europea como la traducción oficial, dando un nuevo significado a un término arcaico que había caído en desuso (Fundación del Español Urgente fundéu-bbva, 2011). La entrada “gobernanza” del diccionario de la rae incorpora los atributos de la gobernanza/gobernación y de la buena gobernanza, mientras que “gobierno”, “gobernación” y “gobernabilidad” son definidas en términos que no están inmediatamente relacionados con los cuerpos de literatura mencionados arriba; “gobernancia”, por otro lado, no aparece en ese diccionario. La rae da por supuesto que la traducción más adecuada, tanto por las razones indicadas como por su uso intensivo en entornos académicos, gubernamentales, sociales y de consultoría, es la de “gobernanza”, a pesar de que la palabra misma le pudiera parecer cacofónica o incluso “chocante” a algunas personas (Castro, 2015, p. 2).

Para quien deseara una discusión más profunda acerca del origen etimológico de la palabra, así como los problemas relacionados con su traducción y contenido, Vicher (2014) ofrece un análisis robusto que combina la investigación histórica rigurosa con la consideración de algunas de las publicaciones discutidas en este libro. En esa obra, Vicher rastrea la aparición de los términos francés, inglés y español hasta el siglo xv (en el caso de los dos últimos) y argumenta, de manera muy interesante, que “gouvernance, governance y gobernancia […] históricamente no son traducciones que se correspondan sincrónicamente en su significado, si bien su común denominador es la alusión a alguna expresión de gobierno”. Los usos del término en el siglo xx están relacionados con el ejercicio de un “gobierno menos autoritario y más eficaz” basado en la coordinación, el poder blando, y la acción pública que busca el interés general y que “emerge de una cooperación horizontal entre socios iguales” (Vicher, 2014, p. 149). Como se puede ver en la cita, arriba, esta autora se decanta por usar gobernancia en lugar de gobernanza.

Algunas hipótesis sobre el surgimiento de la gobernanza

La multiplicidad babilónica ha sido registrada por varios autores sin necesariamente producir mapas exhaustivos. Lo que, por otro lado, sí parece ser una preocupación más o menos extendida es tratar de explicar la velocidad e intensidad con las que las diferentes literaturas de la gobernanza han surgido y se han desarrollado. En general, las hipótesis que tratan de explicar la popularidad del uso de las nociones de gobernanza se pueden clasificar en dos grupos.

Los primeros proponen que la realidad social, económica, política y burocrática se ha hecho tan compleja que las categorías teóricas y metodológicas, construidas bajo el supuesto que el Estado podía dirigir de manera efectiva a la sociedad usando instrumentos jerárquicos, son ya inadecuadas. La gobernanza sería un esfuerzo por reformular esas categorías con el objeto de aumentar la efectividad de la acción gubernamental y la incidencia de los actores sociales en la política pública, reconociendo la mutua interdependencia entre instituciones, actores y recursos gubernamentales y no gubernamentales.

Por otro lado, los argumentos del segundo tipo reconocerían un valor deseable en la cooperación entre instituciones, actores y recursos gubernamentales y no gubernamentales, buscando transformar la realidad social, económica, política y burocrática. El supuesto normativo sería que, cuando se da la cooperación público-privada, la acción del Estado se vuelve más sustentable pues incorpora recursos de su entorno; la cooperación posibilitaría la codirección y haría más factible el logro de objetivos comunes, siempre y cuando se emplearan instrumentos suaves y de coordinación, como las redes. Desde esta perspectiva la gobernanza sería un proyecto de reforma, tanto de la acción del Estado como de la manera en que se ejerce la ciudadanía, que busca el logro de los objetivos codefinidos por la cooperación.

El primer tipo de argumentos presupone que hay que cambiar los instrumentos conceptuales porque cambió la realidad; mientras que el segundo propone que hay que cambiar la realidad con base en nuevos instrumentos conceptuales. En el primero, el valor normativo se encuentra en la realidad (es necesario adaptarse); en el segundo en los conceptos o teorías (hay que mejorar la realidad). Sin necesariamente ser complementarias, o siquiera consistentes entre sí, las hipótesis que parecen explicar el surgimiento de los distintos cuerpos de literatura de la gobernanza se mueven entre estos dos extremos.

El primero podría estar representado por Rhodes (1996 y 1997), a quien quizá podríamos llamar “el primer Rhodes” dado su posterior cambio de perspectiva, quien argumenta que en la realidad sociopolítico-económica las redes interorganizacionales con cierto grado de autonomía son tan numerosas e importantes que han disminuido cualitativamente las capacidades de las jerarquías públicas y privadas para timonear a la sociedad por sí solas. El segundo tipo de argumentos podría ilustrarse con el Banco Mundial (World Bank, 1989 y 1992) que, con la buena gobernanza (good governance), trata de introducir políticas de buen gobierno y transparencia. Estas, al menos esa es la teoría, fomentarían el libre marcado de una manera mutuamente constructiva con el Estado de derecho, los derechos humanos y una mejor redistribución de la riqueza. Otro ejemplo de este segundo grupo de argumentos podría ser Davies (2000 y 2002), quien propone que la gobernanza es en realidad parte de una agenda hegemónica neoliberal que busca la privatización de la política, atacando frontalmente el modelo del primer Rhodes.

Reconociendo que la distinción entre argumentos del primer y segundo grupos es fundamentalmente un tipo ideal, y que en la práctica la mayoría de los autores usan las dos aproximaciones de manera simultánea, en la literatura se ha argumentado que el surgimiento de la gobernanza se debe a la mayor complejidad de la sociedad; la crisis de la política y, más en general, la insuficiencia de los gobiernos para resolver las problemáticas sociales; la proliferación de las redes; la globalización de los ideales democráticos; las altas expectativas sobre el potencial teórico y empírico del concepto de la gobernanza; y la hegemonía del proyecto neoliberal. Como se espera de cualquier grupo de conjeturas que no ha sido generado por un solo cuerpo de literatura, estas hipótesis no son del todo consistentes entre sí, y poseen diversos grados de plausibilidad y coherencia interna.

La mayor complejidad de la sociedad

Este argumento es el más “sustancial” en el sentido que propone que la realidad sociopolítico-económica se ha modificado, con tal magnitud, intensidad e implicaciones, que es necesario reformular los criterios heurísticos, las teorías de la administración pública, los modelos de gobierno y los instrumentos de política pública. Desde esta perspectiva, la gobernanza compartiría las preocupaciones del gobierno para timonear efectivamente a la sociedad, y en cierta medida a la economía, para el logro del bien público (Levi-Faur, 2012). Pero reconocería que este timoneo actualmente debe realizarse en a) un contexto cualitativamente diferente por su complejidad, por lo que son necesarias, b) la cooperación público-privada para la solución de problemas sociales, c) la generación de nuevas oportunidades sociales (Kooiman, 2000, p. 138), y d) el empleo de nipp, basado en la distribución de información y la consecuente modificación de la conducta de los ciudadanos. En términos más comprehensivos, estos atributos son indicativos de Sistemas Adaptativos Complejos (Complex Adaptive Systems, o cas), así denominados porque en ellos sus partes componentes interactúan de manera intricada, de modo que “no se les puede predecir linealmente”; son siempre el resultado “de la suma holística de todos los comportamientos”, y se caracterizan por la inercia (path dependence), la emergencia de tendencias (emergence), la adaptación y la autoorganización (Koliba, Gerrits, Rhodes y Meek, 2016, p. 366).

La gobernanza implicaría un cambio hacia modos más cooperativos de interacción gobierno-sociedad, los cuales “[disolverían] los límites del Estado tanto frente a la sociedad como frente al contexto internacional” (Innerarity, 2011, p. 231). La gobernanza introduciría modificaciones en la teoría y en el gobierno para adaptarse a un contexto más complejo que el que se tenía en el pasado reciente. En concreto, la consideración seria de la complejidad requeriría que los gobiernos desarrollaran aproximaciones “amistosas” con ella, a) evitando reduccionismos; b) considerando las propiedades de los sistemas como un todo; c) reconociendo la emergencia de nuevas estructuras y funciones; d) identificando las retroalimentaciones, flujos, insumos y resultados; e) dando espacio a la autoorganización como el verdadero motor de cualquier esfuerzo de gobierno; f) y aceptando interacciones que pueden ser a veces demasiado dinámicas y, otras veces, demasiado dependientes de decisiones tomadas con anterioridad, lo que produce inercias poderosas (Koliba et al., 2016, p. 371). Para los autores que argumentan de esta manera, gobernar ahora es objetivamente más difícil porque los problemas son ahora menos “tratables”, o al menos lo son con los instrumentos tradicionales del gobierno.

Los cambios se han dado “hacia arriba”, a lo regional, transnacional, intergubernamental y global; “hacia abajo”, a nivel local, regional y metropolitano; y “en lo horizontal”, hacia la sociedad en general, dispersando la autoridad y el poder de decisión entre un número creciente de instituciones y actores, muchos de los cuales no son gubernamentales (Levi-Faur, 2012, p. 7). Como dice Paquet (2013),

el poder, los recursos y la información se han dispersado cada vez más ampliamente entre muchas manos; los entornos se han vuelto más turbulentos y las prácticas más variadas, las texturas de nuestras sociedades más complejas y plurales, y los procesos e interacciones deben movilizar a una mayor variedad de grupos de interés (stakeholders), todos los cuales tienen visiones muy diferentes que generan más y más dilemas; hay más incertidumbre y mayor dificultad para generar el conocimiento requerido para navegar efectivamente en estos mares tormentosos (pp. 19-20).

Como es de esperar, la complejidad del entorno es vivida e interpretada de distinta manera de acuerdo con el contexto mismo. En el caso de Europa, el debate de la gobernanza se ha centrado en cómo la incorporación de actores privados a los servicios públicos tiene implicaciones en la democracia y la ley, y cómo las experiencias de colaboración público-privada en un entorno de reglas institucionales consolidadas y con altos niveles de confianza dan por resultado sociedades relativamente fuertes, conviviendo en diversos grados de conflictividad con sus gobiernos. En América del Norte, definida aquí como Estados Unidos y Canadá, el análisis del cambio de contexto se ha focalizado en cómo las redes, las asociaciones público-privadas (Public-Private Partnerships, ppp) y los cuasimercados intensifican el papel de los actores privados en la prestación de los servicios públicos, generando retos de integración y coordinación con el sector público tradicional.

En América Latina, la preocupación parece haberse centrado en las implicaciones de las nuevas formas de participación ciudadana sobre la legitimidad gubernamental, y las limitantes que imponen el corporativismo y el clientelismo. En África la discusión ha sido moldeada por los asuntos de la buena gobernanza y el Banco Mundial, incluyendo la disciplina económica, la privatización, la desregulación (deregulation) del comercio nacional e internacional y la liberalización del movimiento de capitales. Finalmente, en Asia muchos de los presupuestos de la buena gobernanza se han puesto en duda, pues los países con más altas tasas de crecimiento no son necesariamente los más democráticos (Torfing et al., 2012, pp. 27-28).

Aunque estos debates están relacionados con problemas concretos de la interacción gobierno-sociedad, presuponen un cambio, a veces radical, del contexto en el que el Estado debe desempeñar sus funciones. La intensidad del cambio no es uniforme, sino que varía de acuerdo con el lugar y el sector de política pública del que se trate; por esta razón, las capacidades del Estado no son puestas a prueba de la misma manera en todas las circunstancias. Determinar la naturaleza de la transformación de cada uno de esos sectores, así como la ponderación de la evidencia que demuestra o no tal transformación, es materia de discusión de los diferentes cuerpos de literatura de la gobernanza.

Aquí basta decir que quizá lo más contencioso no radica en la identificación del cambio mismo, sino en la valoración de la capacidad del Estado para hacerle frente. En efecto, las diferentes literaturas de la gobernanza han pasado de una posición más bien pesimista, que cuestionaba la viabilidad futura del Estado, a otra que argumenta que el Estado siempre ha tenido una resiliencia mayor a la que se le reconoce habitualmente, fruto de sus grandes capacidades de adaptación, y de ahí a una tercera posición (la más reciente) que busca activamente construir las capacidades del Estado para cumplir con su cometido, si bien usando una combinación de instrumentos y aproximaciones tradicionales con otros que no se usaban en el pasado. A esta discusión se le ha llamado las “tres olas de la gobernanza” y ha sido desarrollada por Matthews (2012), Pierre y Peters (2000) y Rhodes (2012).

En cualquier caso, y para resumir, el cambio en los contextos sería tan significativo que los Estados tendrían que reformularse, en mayor o menor medida, para dar respuesta a tales cambios. La gobernanza sería la agenda, el proceso y el resultado de tal reformulación.

La crisis en la política y la insuficiencia de los gobiernos

La crisis en la política es una variación del argumento de la mayor complejidad de la sociedad, focalizada en el ámbito propio de las instituciones de la democracia representativa. Básicamente, este argumento propone que la popularidad de la gobernanza se debe a la incapacidad de la política para procesar y dar resultados eficaces ante las demandas ciudadanas.

Como argumenta Innerarity (2011), “la política no hace bien aquello para lo que estaba prevista” (p. 229), siendo muchas veces incapaz de detectar, procesar e incorporar los problemas inéditos a los que se enfrentan las democracias. Los sistemas representativos fallan porque los (muchas veces) costosos sistemas electorales producen gobiernos que no cumplen o no pueden cumplir sus objetivos. Mayntz (1993a) nos recuerda que las políticas fallan porque las autoridades electas no pueden hacer cumplir las normas, porque las poblaciones objetivo no modifican sus comportamientos, porque la política pública está construida sobre una relación causal espuria, porque esta tiene demasiados efectos secundarios no deseados, porque no se poseen los instrumentos para controlar y medir la implementación de la política, o porque el problema para el cual se diseñó la política pública ha cambiado, haciendo necesario un nuevo diagnóstico, entre muchas otras razones. La política y los gobiernos fallan todo el tiempo, lo que no es nuevo. Lo que sí es nuevo es la clase de conclusiones que las literaturas de la gobernanza obtienen de esto.

Una conclusión, ya argumentada por la mencionada Mayntz (1993a y 1993b), es que el problema de fondo no está relacionado con la mejora de los instrumentos para el diseño, control, implementación o evaluación de las políticas públicas, los cuales siempre son perfectibles, sino con el modelo mismo del gobierno que aspira a controlar y dirigir sistemas complejos. Los problemas manifestados a nivel de política pública serían el efecto de una causa sistémica: con las actuales condiciones de fragmentación social, política y económica, no existen las condiciones para generar la información, por no hablar de la capacidad efectiva de timoneo, para dirigir una sociedad.

En efecto, la propuesta de la gobernanza social (societal governance) parte del supuesto que el gobierno formal, realizado por instituciones y actores del Estado, es relativamente pequeño si se compara con los millones de interacciones en todos los niveles y sectores que realizan los actores no gubernamentales (Kooiman, 1993a y 1993b). Recursos tales como la información, la legitimidad y el dinero se encuentran muy ampliamente distribuidos en la sociedad organizada y en los mercados, de manera que en ciertos asuntos “ningún actor [incluyendo el Estado] tiene la posibilidad de hacer el trabajo (resolver un problema o aprovechar una oportunidad) de manera unilateral. Ningún actor es tan dominante como para obligar una sola línea de acción” (Kooiman, 1993c, p. 258).

La falla de la política y de los gobiernos produjo la “primera ola de la gobernanza” que, en general, cuestionaba la sensatez de seguir invirtiendo en un modelo de control que parecía destinado a retirarse o a disminuir como principal instrumento de intervención pública (véase por ejemplo Strange, 1996). Para algunos analistas, las propuestas de la gobernanza en la década de 1990 eran indistinguibles de la Nueva Gestión Pública (ngp) en lo que respecta al enfoque del “gobierno mínimo” y de la evaluación por objetivos.

Sin embargo, hoy muy pocos autores académicos, si es que hay alguno relevante, argumentan que ante las fallas de la política y del gobierno la solución es optar por su abandono. El consenso actual, más bien, apunta hacia la reformulación de la política, el Estado y los gobiernos para hacerlos más eficaces, incorporando las nuevas complejidades en sus atributos y funcionamiento. Esto implica reconocer que el gobierno de una sociedad está fundamentalmente en manos de instituciones, actores y recursos no gubernamentales, en el sentido que las tendencias en el gobierno, la sociedad y los mercados sólo se pueden “timonear”, en el mejor de los casos.

La literatura de la gobernanza propone que es necesario ir más allá de los límites administrativos y funcionales del gobierno Estatal cuando se busca responder la pregunta “¿cómo se gobierna un sistema complejo?” La respuesta sencilla a esta pregunta es “no se puede”. En realidad, un sistema complejo se gobierna a sí mismo, a través de millones de decisiones simultáneas de un número inmenso de actores. En el fondo la gobernanza social argumenta que, en cierto sentido, cuando la política y el gobierno fallan todos fallamos, dado que todos gobernamos.

La gobernanza, pues, estaría ampliando su influencia y desarrollo en la medida en que cada vez más gobiernos y sociedades adoptan un enfoque de cogobierno, reconociendo las interdependencias que existen entre las esferas público-privadas para cumplir objetivos comunes.

La proliferación de las redes

Una tercera razón que explicaría el surgimiento de las literaturas de la gobernanza es la presencia de nuevas formas de “poder regulado” (ordered rule). Esta traducción, aunque con limitantes y, por tanto, sujeta a revisión, transmite la idea del dominio de la autoridad legítima (rule) ejercido bajo cierto orden (ordered) o reglas, en este caso leyes y otras normas. La manera usual en la que la autoridad ejerce su capacidad de dominio ha sido la jerárquica, presuponiendo que la manera más eficiente de dirigir a la sociedad es a través de burocracias que funcionan de “arriba hacia abajo”. De arriba bajarían las normas mismas, las decisiones del gobierno, el presupuesto y el expertise necesario para su implementación. De abajo subirían la información, la retroalimentación resultado de la implementación (lo que permitiría la evaluación y ajuste de las decisiones tomadas), y la legitimidad, siempre necesaria para que el sistema funcione.

En los sistemas democráticos la legitimidad se posibilitaría cuando la base de la pirámide elige de manera libre a quien se encuentra en los niveles superiores, determinando (en teoría) cómo ejerce sus funciones. La decisión tomada en la cúspide de la pirámide sería la más razonable porque es en la cúspide donde (en teoría) se concentran a) la información necesaria para ver el todo en lugar de la parte, b) el conocimiento experto para interpretarla, c) los instrumentos técnicos requeridos, d) el financiamiento, y e) el mandato legal que sostiene todo el sistema. Estos mismos recursos no estarían ausentes en los niveles inferiores, pero sí se encontrarían en modalidades parciales, sujetos a condiciones locales o a intereses privados de grupos o instituciones de la sociedad organizada o los mercados. La modalidad “natural” del orden jerárquico sería la repetibilidad: la repetición de procesos administrativos, definidos claramente, posibilitaría la reproducción y mejora constante del sistema.

Pero ¿qué pasaría si otras formas de “poder regulado” se emplearan o reconocieran por parte del Estado? Algunos cuerpos de literatura argumentan que el interés sobre la gobernanza ha aumentado porque el Estado y los gobiernos han reconocido la influencia que las nuevas formas de poder regulado tienen en la conducción de las sociedades, impulsándolas en algunos sectores de política pública. Así, el gobierno buscaría ejercer un dominio más suave, el ya mencionado “timoneo”, que no necesariamente aspiraría a la repetibilidad de los procesos burocráticos, y que funcionaría bajo normas no jerárquicas.

Al introducir a la sociedad organizada en procesos de dirección pública, a través de instrumentos participativos y deliberativos, los gobiernos estarían optando por nuevas formas para ejercer su papel directivo (Lynn, 2012). Estas nuevas formas de poder regulado funcionarían con base en la información, la coordinación horizontal y la cooperación, reconociendo que actualmente existen modalidades de poder que no coinciden con el organigrama gubernamental, pero que son tan importantes como las gubernamentales, y en algunos casos más que estas.

La nueva modalidad de poder regulado más reconocida es la red, ya sea “inter-organizacional auto-organizada” (Rhodes, 1997) o de política pública. El gobierno tradicional se ejercería a través de jerarquías y sus instrumentos, fundamentalmente la ley, mientras que la gobernanza tendría que ver con las redes y la “gestión horizontal del poder” (Graña, 2005b, p. 6). El criterio: “si se implementa con jerarquías es gobierno, pero si se coordina con redes es gobernanza” resumiría esta posición. Conforme las redes se hicieran más numerosas y relevantes para imprimir dirección a una sociedad, la gobernanza se extendería complementando o sustituyendo a las jerarquías gubernamentales. Sin embargo, el argumento no está libre de problemas, algunos de los cuales se analizarán en los capítulos siguientes.

La globalización del ideal democrático

Ya en el campo de las ideas que buscan transformar la realidad, la globalización de la aspiración democrática también ha desempeñado un papel en el desarrollo de la gobernanza. Las hipótesis mencionadas hasta ahora para explicar el surgimiento de las literaturas de la gobernanza (“la realidad es más compleja que en el pasado”, “la política y los gobiernos fallan” y “las redes introducen dinámicas diferentes a las jerárquicas”) se encuentran en el primer grupo de argumentos señalado arriba, ya que buscan la adaptación de las instituciones estatales y gubernamentales a los nuevos contextos sociales. La globalización del ideal democrático, así como los argumentos mencionados a continuación, se pueden contar en el segundo grupo, ya que son propuestas fundamentalmente normativas cuyo objetivo es modificar la realidad sociopolítica-económica.

El ideal de democratización, tanto en lo que se refiere a la democracia electoral o representativa, como a la participativa y deliberativa, se encuentra firmemente establecido en las teorías normativas de las ciencias sociales en general, y en las ciencias políticas en particular. El número de países que, al menos nominalmente, han adoptado las instituciones de la democracia representativa ha ido en aumento en los últimos años, consolidando la aspiración que se encuentra en el núcleo de tales instituciones, a saber, que los ciudadanos, tanto individual como comunitariamente, tenemos el derecho de participar en los procesos de decisiones públicas que nos afectan. Todos y cada uno tenemos el derecho de participar en la solución de nuestros problemas, ejerciendo los derechos cívicos, políticos y sociales (pnud/oea, 2010).

La gobernanza, al postular el reconocimiento de nuevas modalidades de poder regulado e interacción gobierno-sociedad, fomentaría el experimentalismo democrático requerido para complementar las instituciones de la democracia representativa. El gobierno tradicional, particularmente en los Estados de Bienestar, se habría consolidado a través de la democracia representativa; mientras que a la gobernanza le interesarían los cuerpos colegiados público-privados, así como las alianzas con actores no gubernamentales, que impulsan la democracia participativa y la deliberativa.

La gobernanza se identifica con redes, participación ciudadana, transparencia e incidencia de las osc en las políticas públicas. Es ya un lugar común hablar de gobernanza casi como un sinónimo de democratización, cuando en realidad la mayoría de las contribuciones académicas de la gobernanza sigue teniendo un cierto grado de estatocentrismo. En efecto, no deja de ser una paradoja que el llamado a la cooperación entre gobierno, sociedad civil y mercados del Banco Mundial (World Bank, 1989 y 1992), que en muchos sentidos dio un impulso formidable a las literaturas académicas de la gobernanza, tenía como principal enfoque el logro de los objetivos del buen gobierno (las cursivas son importantes). El mismo Rhodes (1997) propuso la narrativa de la interdependencia, en la cual su modelo de redes está basado, analizando cambios en las relaciones intergubernamentales en el Reino Unido. Da la impresión de que, al menos en los primeros desarrollos de la gobernanza, era importante localizar y gestionar los recursos de la sociedad y los mercados porque solamente así sería posible el cumplimiento de los objetivos del gobierno.

La idea de que los objetivos a cumplir en la gobernanza deberían ser resultado del mutuo acuerdo entre el gobierno y la sociedad, a través de regímenes colaborativos (véase Kirk y Nabatchi, 2015) u otros mecanismos, es relativamente nueva. La preocupación clásica de las literaturas de la gobernanza del Banco Mundial, de las redes de gobernanza y del continuum gobierno-gobernanza, entre otras, es cómo lograr que los gobiernos funcionen eficazmente en contextos que son diferentes a aquellos para los cuales fueron diseñados. La gobernanza como vehículo del empoderamiento ciudadano y de la incorporación sistemática de las osc a procesos de decisión pública para lograr una sociedad más autoorganizada, es un desarrollo posterior.

Es claro que para realmente lograr los objetivos gubernamentales es indispensable el empoderamiento ciudadano, y también que sería imposible tener una sociedad fuerte sin un gobierno capaz de cumplir su cometido. Sin embargo, presentar a la gobernanza como un “cauce discursivo e institucional [para] repensar y reinsertar el diálogo social” (Graña, 2005b, pp. 5-6) sí implica un giro en el énfasis que era usual en la década de 1990. El punto capital es uno de énfasis y, en última instancia, de fines: para lograr el bien público son necesarios las jerarquías del gobierno tradicional al igual que las redes de la gobernanza. Pero ¿hay alguno que sea prioritario? ¿Es necesario lograr el cumplimiento de los objetivos del gobierno para alcanzar la participación ciudadana?, ¿o es la participación ciudadana la que debe fomentarse para que así los gobiernos cumplan sus objetivos? En última instancia, ¿la gobernanza debe fomentarse como una herramienta para lograr la gobernabilidad o es más bien la gobernabilidad un instrumento para alcanzar la gobernanza?

En varios sentidos estas preguntas permanecen sin respuesta, para lo cual es necesario mayor desarrollo teórico de la gobernanza y mejor inteligencia para leer la multitud de estudios empíricos actualmente existentes. En teoría, las esferas de la gobernabilidad y la gobernanza deberían coexistir y coconstruirse mutuamente, complementándose en la medida de lo posible. Sin embargo, la piedra angular de esta complementariedad teórica se da en los dilemas, cuando parece necesario escoger entre una y otra. La evidencia sugiere que, en la práctica, la mayoría de las veces la gobernabilidad termina subordinando a la gobernanza; el cumplimiento de los objetivos gubernamentales tiene preeminencia sobre las redes de participación y los procesos. Esto es así, aunque no tendría que ser así siempre. Como aspiración normativa, la gobernanza introduce el deseo –si no es que el sueño– de que los gobiernos privilegiaran los procesos de consulta, acuerdo y cooperación sobre la gobernabilidad, al menos en algunas de las ocasiones.

La globalización del ideal democrático habría impulsado el interés sobre la gobernanza, presentándola como un enfoque que facilita redefinir los procesos y objetivos gubernamentales, así como las dinámicas jerárquicas de las burocracias, como instrumentos para el empoderamiento de la sociedad. La gobernanza introduciría dinámicas de democracia participativa y deliberativa que complementarían a las instituciones de la democracia representativa.

Las altas expectativas sobre el potencial teórico y empírico de la gobernanza

Para Levi-Faur (2012) la gobernanza se ha convertido en un concepto importante en las ciencias sociales “porque conlleva imágenes y significados de cambio” (p. 7). Sin estas imágenes y significados sería imposible explicar las expectativas, muchas veces desproporcionadas, sobre las potencialidades teóricas y empíricas del término. Peters (2012b) ha argumentado que la gobernanza es ya un término “fetiche” (p. 19), quizá en el sentido que a veces se le trata de manera similar a un “ídolo” u “objeto de culto” al que se le adjudican capacidades prodigiosas (véase definición de fetiche en la rae, 2016). Las expectativas fetichistas giran en torno a “la renovación de la política”, que supone que el enfoque, “teorías y buenas prácticas de la gobernanza” ofrecen un camino viable intermedio entre la planificación tecnocrática, que pone su confianza en los instrumentos legales y técnicos, y el desaliento social que resulta de la falla de tales instrumentos (Innerarity, 2011, p. 230).

A la gobernanza se le ha adjudicado la capacidad de fortalecer las interacciones entre los tomadores de decisiones públicos y los grupos de interés (como cuando las redes de política pública forman grupos compactos con los que el gobierno consulta y negocia); posibilitar procesos decisorios basados en información relevante, porque en la gobernanza siempre se acuerda qué hacer entre diversos sectores sociales; la innovación en la política pública, como resultado del experimentalismo democrático (por ejemplo, a través de consejos, comités y presupuestos participativos); la implementación flexible, a través de las redes público-privadas (usando relaciones que no son jerárquicas ni burocráticas); y el logro de la transparencia y rendición de cuentas, porque, por definición, la gobernanza incorpora a actores e instituciones del sector no gubernamental en los procesos decisorios (Torfing et al., 2012, p. 9).

Algunas de estas promesas son desproporcionadas, y seguramente lo son todas si se presupone que la gobernanza es una teoría acabada y unificada, que propone un modelo de gobierno que ha sido probado, ajustado y comparado en los más diversos contextos sociopolíticos y económicos. Es claro que esto no ha sucedido todavía, y probablemente no pueda suceder en el mediano o largo plazos, por lo que a primera vista parece que la esperanza depositada en la gobernanza y sus desarrollos futuros está basada en poca evidencia.

Algunos autores han apuntado hacia un enfoque voluntarista que simplemente critica los problemas del gobierno tradicional, calificándolo de cerrado, formalista, legalista, conservador, rígido, no coordinado y excluyente, para luego atribuir los valores contrarios a la gobernanza, sin realmente problematizar cómo se logrará la mejora deseada (Torfing et al., 2012, p. 9). La gobernanza a veces se presenta como una utopía que nos aleja de la distopía del gobierno disfuncional. Pero, como frecuentemente sucede en estos casos, a todos nos queda claro que la utopía es deseable pero nadie sabe exactamente qué atributos tiene, cómo opera, dónde está, ni cómo llegar a ella partiendo de nuestros actores, recursos e instituciones actuales.

Hablar de la gobernanza en términos laudatorios y normativos, sin tener en cuenta sus inconsistencias teóricas y dificultades empíricas, es un camino seguro para acelerar que sea desechada por las ciencias sociales y los gobernantes. Para valorar en su justa medida los aportes de los aportes de la literatura de la gobernanza se deben evitar dos extremos: a) argumentar que la gobernanza debe ser estudiada, promovida e implementada porque hacia allá se dirigen los gobiernos y las sociedades del mundo, de la misma manera que ha sucedido antes con la democracia y los derechos humanos y b) argumentar que, dado que se trata de un conglomerado informe y confuso que no ha realizado todavía un aporte claro y distinto a las ciencias sociales, o a la práctica del buen gobierno, hay que evitarla y descartarla.

El punto medio se alcanzaría ponderando los problemas que plantea, sin ignorarla por completo, ni tampoco aceptándola acríticamente. Las expectativas sobre la potencia explicativa y práctica de las distintas nociones de la gobernanza deben ser moderadas, o en su caso impulsadas, por la evidencia teórica y empírica disponible. Las expectativas deberían ser altas o bajas como resultado de la evaluación del aporte teórico de las nociones de gobernanza en relación con otros cuerpos de literatura más establecidos, con base en las ventajas (si las hay) de aplicar su enfoque en los procesos de gobierno y considerando los aprendizajes de estudios comparados.

Este libro propone que la mejor manera de moderar las altas expectativas, sin –al mismo tiempo– eliminar las posibles ventajas del enfoque de la gobernanza, es centrarse en los problemas fundamentales que proponen sus literaturas. Como se explicará en el capítulo 4, una revisión de la literatura teórica sugiere que la cooperación, la autoorganización, la rendición de cuentas, la conducción efectiva del gobierno, y la interdisciplinariedad son centrales a sus autores. En la medida en que las contribuciones a la gobernanza expliciten su aporte a estos problemas se podrán comunicar mejor entre sí, pues evidenciarán sus intereses comunes y aumentarán su pertinencia para las ciencias sociales –la mayoría de las cuales versan, de una forma u otra, sobre estos mismos problemas.

Independientemente de esto, es claro que las altas expectativas y entusiasmo, que han generado en ciertos sectores las propuestas de la gobernanza, han desempeñado un papel en su promoción y aceptación.

La hegemonía del proyecto neoliberal

La gobernanza es presentada frecuentemente como un instrumento que cuestiona el gobierno tradicional, y con él, los órdenes jerárquico-burocráticos tanto públicos como privados. Para Paquet (2013), la gobernanza tiene una “reputación subversiva” (p. 35) no solamente porque es criticada por actores e instituciones tanto de “izquierda” como de “derecha”, sino también porque hace avanzar sistemas de coordinación horizontal basados en las redes autoorganizadas, lo que cuestiona las dinámicas usuales del poder jerárquico y fomenta la aparición de otras fuentes de poder que no se encuentran bajo el control de los actores o instituciones tradicionales.

A pesar de esto, algunos autores han visto en la incorporación de actores no gubernamentales a los procesos de gobierno una estrategia nada subversiva, sino más bien promotora de la “ortodoxia” neoliberal. Para Geddes (2005), las políticas y agenda neoliberal se han consolidado en un núcleo de países industrializados, pero también se han desarrollado en diverso grado y modalidades en las economías emergentes y en los países en vías de desarrollo. Si bien la ortodoxia “dura” del neoliberalismo incluiría la desregulación de exportaciones e importaciones, la liberalización del flujo de capitales y la privatización de empresas estatales, otras formas más suaves emplearían las alianzas público-privadas (Public Private Partnerships, ppp), la prestación de servicios de manera directa por actores privados, y el uso de cuerpos colegiados público-privados que buscarían aumentar la participación privada en los proyectos del gobierno.

Desde esta perspectiva, los regímenes urbanos, es decir, las alianzas de largo aliento entre autoridades locales y empresarios para promover el crecimiento económico de una ciudad, serían el epítome de la gobernanza (John, 2001). Lo que es presentado discursivamente como un ejercicio de participación ciudadana y codiseño de políticas públicas puede ser en realidad un arreglo entre las elites económicas y políticas de una ciudad. Un ejemplo es la regeneración de los centros históricos de ciudades coloniales en México, las cuales ciertamente crearon nuevas empresas y empleos, pero a costa de la exclusión de los ciudadanos que no eran parte de las elites (Guarneros-Meza, 2007 y 2008).

La crítica que ve a la gobernanza como un instrumento de “reforma” neoliberal en bloque debe ser considerada con precaución, ya que sí se han generado algunos aportes de su literatura que han tratado de “revertir los saldos negativos [del] proyecto neoliberal” (Caldera, 2008, p. 27), sobre todo a través de la acción comunitaria y los intentos por democratizar el debate económico. Una crítica más aguda, sin embargo, es la que argumenta que las redes de la gobernanza no logran modificar las relaciones de poder jerárquico en las instituciones públicas y privadas, sino que más bien tienden a reforzarlas.

Es bien conocido el argumento de Marks, Hooghe y Blank (1996) quienes, ante la aparente paradoja de que los gobiernos están dispuestos a ceder influencia y capacidad regulatoria a la Unión Europea, proponen que en realidad los políticos y las instituciones usan esta cesión para reforzar sus propias posiciones locales, nacionales y regionales. Ante una gestión gubernamental exitosa, se presentan como capaces de influir en la burocracia de Bruselas; si, por otro lado, fallan, la culpa puede asignarse también a Bruselas. En cualquier caso, fortalecen su papel central en los procesos políticos. De manera similar, la aparente paradoja de gobernantes que “ceden” poder ante cuerpos colegiados público-privados o que permiten la participación de redes en el diseño de la política pública, muchas veces termina reforzando el papel central de esos mismos gobernantes. La diferencia está en que la centralidad se mantiene usando instrumentos más suaves, basados en la diseminación de la información, el convencimiento, la negociación, y el intercambio de otros recursos de tipo simbólico, como la legitimidad.

Para Davies (2011a), este es el núcleo del problema, porque “bajo la superficie, las redes […] son sólo otra instancia de las antiguas relaciones de poder en un disfraz nuevo” (p. 51). Según esta hipótesis, la gobernanza se habría vuelto ubicua en parte porque, usando un discurso amigable de coordinación y cogobierno, en realidad estaría reforzando relaciones de poder tradicionales y pertenecientes a las actuales ortodoxias teóricas y prácticas, incluyendo las que promueven la agenda neoliberal. Es cierto que esta hipótesis podría interpretarse desde perspectivas de “teorías de la conspiración”, en la que supuestamente participarían los organismos internacionales que tienen como ideología el Post Washington Consensus, y que se verían beneficiados por el avance cultural y gubernamental de la agenda neoliberal. Sin embargo, Davies (2011a) y Geddes (2005) no argumentan eso, sino más bien que, en la mayoría de los casos, el uso discursivo de la gobernanza no sólo no ha cuestionado el statu quo, sino que incluso lo supone y lo potencia. A pesar de la narrativa de la participación ciudadana, las redes de gobernanza no democratizan de manera automática, no aumentan la confianza en la cooperación pública-privada en todos los casos, ni tampoco redistribuyen el poder, sino más bien se muestran como nuevos instrumentos gubernamentales para conducir a la sociedad, sobrerregulando las experiencias de cooperación público-privadas y reconcentrando el poder en los gobernantes tradicionales (Davies, 2011b).

A reserva de evaluar las críticas vertidas por Davies (2011b) en términos sistémicos, es importante reconocer el uso instrumental de la gobernanza por parte de los tomadores de decisiones. Como argumenta Stoker (1998), “en ocasiones la gobernanza se usa para proveer una cara aceptable a los recortes presupuestales” (p. 18), o como algún entrevistado lo decía en términos coloquiales, “un trío es un mariachi después de la gobernanza”. Esta hipótesis debe ser evaluada más a fondo, pero ciertamente hay que reconocer que la instrumentalización está presente y ha desempeñado un papel en la difusión y aceptación de la gobernanza por parte de los políticos y gobernantes.

La gobernanza como moda

En la sección previa se analizaron brevemente seis hipótesis que han sido propuestas por los distintos cuerpos de literatura de la gobernanza para explicar su surgimiento y expansión. Como sucede con toda hipótesis, estas deben evaluarse a la luz de la evidencia teórica y empírica, la actualmente disponible y la que se generará en el futuro. Sin embargo, dado que estas hipótesis describen procesos complejos no lineales, en los que incide un gran número de factores entrelazados, tal evidencia quizá no esté al alcance de las ciencias sociales en el corto plazo, si es que efectivamente es posible obtenerla. Quizá las seis hipótesis deberían ser interpretadas como argumentos plausibles, por los que se identifican correlaciones entre el desarrollo de las literaturas de la gobernanza y ciertos procesos sistémico-sociales que parecen ir en aumento. Desde esta perspectiva, las seis hipótesis establecerían vínculos causales entre cambios en la realidad sociopolítico-económica y cambios en la manera de entender tal realidad.

El argumento subyacente a las seis hipótesis supondría que la mayor complejidad de la realidad, la falla de la política y los gobiernos, el mayor número e importancia de las redes, la mayor aceptación de la democracia, las altas expectativas generadas por las literaturas de la gobernanza, y las agendas de distintas hegemonías, entre ellas la neoliberal, han generado o consolidado el interés teórico-práctico sobre la gobernanza. Así, alguien podría argumentar que si la complejidad decreciera, los gobiernos dejaran de fallar, las redes disminuyeran en número y relevancia, la democracia se volviera menos popular, las personas esperaran menos de la gobernanza y el neoliberalismo dejara de avanzar, probablemente también se reduciría el interés en la gobernanza. Esto, obviamente, es una sobresimplificación: no es posible establecer una correlación directamente proporcional que explique todas las dimensiones de los procesos complejos, para no hablar de la factibilidad de modelarla y medirla. Sin embargo, es significativo que estas correlaciones aparecen constantemente en casi todos los cuerpos de literatura de la gobernanza, tratando de entender y explicar su extraordinaria expansión.

Por otro lado, es importante decir que otras hipótesis mencionadas por la literatura, en especial la de la “moda”, no parecen ser correlaciones a la manera de las seis mencionadas, sino más bien procesos transversales que las pueden modificar, atenuar o potenciar. Según Frederickson (2007), el interés académico y político por la gobernanza se ha expandido en los últimos años porque se trata de una moda, impulsada por los “creadores de tendencias” (tastemakers) académicos; es el “sabor no sólo del mes, sino del año y de la década” (p. 289). Tales creadores de tendencias habrían acertado al hacer un “sabor” aceptable a los paladares posmodernos a los que les gusta lo fluido, indistinto, cambiable y flexible, por lo que la imprecisión y ambigüedad de la gobernanza no serían resultado del proceso de consolidación teórica, lo que haría que eventualmente disminuyeran. Tampoco serían manifestación del carácter analógico de la gobernanza que, como todo buen término paraguas, estaría hecho para albergar diferentes cuerpos de literatura simultáneamente.

Para Frederickson, la ambigüedad de la gobernanza es un atributo del término mismo. La gobernanza ofrecería matices de significado e interpretaciones contradictorias paralelamente, con el objeto de hacerse aceptable al mayor número posible de académicos y tomadores de decisión, mientras al mismo tiempo se defendería de las acusaciones de inconsistencia argumentando que ella misma es un work in progress. La gobernanza sería el equivalente de un demagogo que, buscando posicionar ciertos valores normativos, diría que sí a todos los marcos teóricos y contextos con los que se relaciona.

Aplicar el término “moda” a la expansión de la gobernanza puede ser problemático porque este término tiene como primer referente la satisfacción de una preferencia del mercado. Quizá otros términos como buzzword serían más adecuados, pues comunican la idea de gran popularidad. Con todo, la gobernanza pareciera ser explicada, al menos en cierto nivel, por procesos más o menos colectivos de intercambio social, reglas de interacción que enfatizan lo dialógico y flexible, y la creación de comunidades virtuales que utilizan activamente las redes sociales y que desarrollan dinámicas más allá de los mercados (Pentland, 2014).

Cuando, por ejemplo, uno considera las comunidades de política pública internacionales que se forman en torno al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), o a la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer (Commission on the Status of Women, csw), las cuales usan e impulsan la perspectiva de la gobernanza, es evidente que los gobiernos, las instituciones académicas, los think tanks, las organizaciones de la sociedad civil y las empresas que son parte de esas comunidades comparten elementos identitarios. La información disponible, los marcos conceptuales, los valores y los comportamientos esperados sostienen una identidad de la cual es parte la gobernanza. Sin embargo, calificar como moda algo que es parte central de la identidad de una comunidad de política pública –como las mencionadas– es quizá inadecuado.

Hasta qué punto la gobernanza es una moda es algo que el tiempo determinará. Si dentro de algunas décadas, una vez que el aura de novedad se haya extinguido, las literaturas de la gobernanza continúan consolidándose y dando lugar a nuevos desarrollos, eso probablemente indicaría que han realizado un aporte sólido, tanto a la teoría como a la práctica. Incluso si, como propone Rhodes (2007), la gobernanza termina transformándose en una teoría del cambio del Estado, lo que indicaría que lo realmente sustantivo no es la gobernanza sino los problemas a los que apunta la gobernanza, las diferentes nociones de esta habrían hecho una contribución sustantiva, solamente que de carácter transicional.

En este caso, la gobernanza sería un eslabón en la cadena evolutiva del desarrollo científico que uniría las teorías clásicas de las ciencias políticas, las relaciones internacionales, las políticas públicas, la sociología y la economía con una ciencia transdisciplinaria futura que explicaría el cambio sociopolítico-económico (Paquet, 2009a). Todavía es muy temprano para determinar si la gobernanza es una moda o no y hacia dónde se dirige, si es que efectivamente se encuentra en evolución. Lo cierto es que para ser una moda es una de larga duración, pues ya lleva cerca de tres décadas en los entornos académicos (Palumbo, 2015).

Lo que no puede aceptarse como parte constitutiva de la gobernanza es la ambigüedad, pues es un obstáculo para el desarrollo teórico y la valoración empírica de la gobernanza y, reconociendo eso, la gran mayoría de los aportes académicos han realizado un esfuerzo de clarificación, delimitación y aplicación sistemática de los conceptos. De hecho, no es raro que las publicaciones que usan la gobernanza desde perspectivas teóricas dediquen una extensión considerable a fijar el sentido del término, así como su relación con otras definiciones y cuerpos de literatura. No es útil ni consistente con la buena práctica académica aceptar la expresión bromista de Rhodes (2012, p. 33), quien se aplica a sí mismo el dicho de Humpty Dumpty para justificar el uso ambiguo de la gobernanza: “Cuando yo uso una palabra […] significa sólo lo que yo elijo que signifique –nada más ni nada menos–¹ (Carroll, 2011, p. 238).

Elementos frecuentes en las definiciones de gobernanza

El problema es, efectivamente, evitar que un término signifique solamente lo que un autor dice que significa; en esa medida se pueden reducir las definiciones meramente estipulativas, o al menos identificarlas como las definiciones de trabajo que realmente son, para relacionarlas con las grandes problemáticas que se encuentran presentes en los diferentes cuerpos de literatura. Una definición que no “dialoga” con otras definiciones o con los problemas fundamentales subyacentes no hace avanzar el estado de la cuestión ni los límites del conocimiento.

Hacer esto con las literaturas de la gobernanza no es algo sencillo, no sólo por la proliferación de nociones y el uso confuso de ellas que ya se ha mencionado, sino también porque el término tiene un “fuerte atractivo intuitivo” que hace creer que las definiciones precisas son innecesarias (Lynn, Heinrich y Hill, 2001, p. 6). Muchos autores y actores sociales usando el término al mismo tiempo, la mayoría creyendo que entienden lo que quiere decir, es una combinación que genera nociones borrosas que pueden tener fuertes cargas normativas no explícitas. No es raro encontrar en las literaturas de la gobernanza presupuestos antigubernamentales, antiburocráticos, o promercado, no suficientemente demostrados, que la muestran como la teoría que terminará reemplazando a la administración pública (Frederickson, 2007). Sin embargo, esa teoría no es factible en la medida en que los diferentes cuerpos de literatura siguen pareciendo soliloquios, para no hablar de la discusión de si es deseable o no la sustitución de la administración pública como práctica y como disciplina académica.

En esta sección se hace un acercamiento a la precisión requerida de las definiciones de la gobernanza, sobre el cual es necesario realizar dos caveats. La primera es que aquí se buscan identificar elementos que usualmente aparecen en las definiciones sin presuponer una aproximación esencialista a la gobernanza. Como se elaborará en el tercer capítulo, una posible estrategia para navegar entre las definiciones de la gobernanza es presuponer que existe un mínimo común denominador en todas ellas, lo cual constituiría su “esencia” teórica. Sin prejuzgar sobre la validez de esta aproximación, aquí simplemente se enlistan los atributos que frecuentemente se mencionan en los diferentes cuerpos de literatura. La precisión se alcanza en la medida en que se logran la claridad y la distinción conceptuales junto con la identificación del contexto social o disciplinar en el que se usan esos conceptos, por lo que las tipologías son siempre necesarias. Tales mapas, y el correspondiente mapa de mapas, también se discuten en el tercer capítulo.

La segunda advertencia es que se trata de una primera aproximación general que sigue sin distinguir entre los distintos “tipos de ser” de la gobernanza. Como se mencionó arriba, la polisemia de la gobernanza se explica en parte porque cuando se usa el término se puede estar haciendo referencia a criterios hermenéuticos que ayudan a organizar la información; teorías en sentido amplio; redefiniciones de los modelos de gobierno basadas en el uso de nipp y redes; proyectos de investigación o de cambio de la realidad; o modificaciones de la sociedad en su conjunto hacia el uso intensivo de redes. Esas consideraciones se dejan para el segundo capítulo.

Sin embargo, aquí conviene mencionar que la enumeración de los elementos frecuentemente mencionados por las literaturas de la gobernanza sí presupone que es posible establecer conexiones/relaciones de causalidad entre sus distintos sustratos. Dicho de otra manera, entender la gobernanza como una nueva modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes, como se propone aquí, presupone que estos elementos se encuentran presentes en las distintas realidades de la gobernanza en mayor o menor grado. Esto, sin embargo, no implica que esta es la esencia de la gobernanza o el mínimo común denominador de absolutamente todas sus nociones.

Es una modalidad de timoneo colectivo

El objetivo de la gobernanza, al igual que el de el gobierno, es imprimir dirección a la acción social o colectiva. Muchos autores inician sus consideraciones haciendo referencia al vínculo etimológico entre ambos términos, reconociendo en él una intención de significado. La gobernanza “remite a la idea de gobernalle (timón), de orientación y conductas” (Lascoumes y Le Galès, 2014, p. 28). No se trata, en estricto sentido de un neologismo, sino de una palabra antigua que describe el dar dirección a la sociedad (Torfing et al., 2012, p. 12); tiene que ver con las “decisiones colectivas” que no pueden abordarse adecuadamente a través de la acción individual (Peters, 2012b, p. 20). La gobernanza es “un proceso deliberado, intencional y teleológico que no solamente implica al Estado” (Lerner, Uvalle y Moreno, 2012, p. 11).

Como se mencionó antes, el uso del término timoneo (steering), común en las nociones de gobernanza en lugar de otros como “orden”, “control”, “mando” o “mandato”, implica un enfoque más suave. Así como un barco de gran tamaño no responde al timonel de manera inmediata, sino que dependiendo de su velocidad y dirección puede ofrecer resistencia, la gobernanza hace referencia a procesos “con vida propia”, con un rumbo y tendencias definidas con anterioridad, sobre los que el gobernante tendrá que incidir si desea efectivamente orientar la nave. En el fondo la gobernanza reconoce que todo proceso de dirección es en realidad un proceso de redirección o, mejor, de codirección.

Es una nueva modalidad de timoneo colectivo

Esto es un asunto cuestionado por varios autores pero, en general, los diferentes cuerpos de literatura de la gobernanza ven en esta algo nuevo respecto al gobierno tradicional, la administración pública tradicional o los modelos de mando y control basados en jerarquías. Frederickson (2007, p. 283) resume esta novedad en la forma de cuatro posibles escenarios, que plantea como hipótesis a verificar: a) la gobernanza es una perspectiva sustancialmente igual a las mencionadas, pero expresada a través de categorías conceptuales que son nuevas; b) es el estudio de las “influencias contextuales” sobre el gobierno, la administración pública o las jerarquías, pero no el estudio de ellas mismas, lo que implicaría un cierto grado de novedad; c) es el estudio de las “relaciones inter-jurisdiccionales y la implementación llevada a cabo por terceros” en el gobierno, la administración pública o las jerarquías, y d) es el estudio del poder de colectivos no estatales y no jurisdiccionales en el gobierno, la administración pública o las jerarquías. La novedad del proceso de timoneo, entonces, podría no solamente radicar en los instrumentos usados o el orden sociopolítico-económico que resulta de aplicarlos, sino también en los procesos o interpretaciones que se dan en el gobierno, la administración pública y las jerarquías, aunque ellas mismas no sean novedosas.

Rhodes (2012) resume la novedad del timoneo colectivo llevado a cabo en la gobernanza como “nuevos procesos de gobierno, o condiciones cambiadas del poder regulado [ordered rule], o nuevos métodos por los cuales se gobierna a la sociedad” (p. 33). Implica un “proyecto político para establecer relaciones más horizontales, reflejo de las transformaciones vividas a nivel internacional y su importante impacto” (Alfie, 2013, p. 149). La gobernanza es nueva porque reconoce “la pluralidad de áreas de política pública interconectadas, el intercambio mutuo de conocimiento, recursos e ideas a través de la interacción negociada, y la borrosidad […] entre la esfera pública y privada”; la gobernanza es una “nueva perspectiva sobre una realidad emergente” (Torfing et al., 2012, pp. 10-11), una perspectiva que implica cierta reformulación de los roles tradicionales del Estado y del gobierno, así como el uso de nuevos instrumentos de política pública. Se caracteriza por el paso del gobierno como “actor central” al “posibilitador central”, desplazando la atención del bienestar a las políticas públicas (Imrie y Raco, 1999). La gobernanza implica que las jerarquías son complementadas o sustituidas por instrumentos basados en la distribución de información, con el objeto de timonear de manera más indirecta que antes (Brandsen et al., 2006).

Las pretensiones de novedad deben ser examinadas con cuidado, especialmente cuando se presentan en la forma de cambios cualitativos de raíz que modifican el orden sociopolítico-económico. La narrativa del “cambio del gobierno a la gobernanza” (shift from government to governance) es especialmente propensa a las sobresimplificaciones, que pueden llegar a caricaturizaciones, que presentan al gobierno y la administración pública tradicionales o los órdenes jerárquicos como superados o próximos a ser reemplazados por formas suaves de control. La realidad es mucho más compleja que eso, y lo que existe son jerarquías coexistiendo con las redes; gobiernos interactuando con/complementándose con/enfrentándose con la gobernanza.

Es una nueva modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial

La gobernanza describe modalidades de gobierno en las cuales este es uno entre varios actores. El mayor número de actores involucrados en procesos públicos no sólo es fruto de la fragmentación sociopolítica que ha acompañado la crisis del Estado de bienestar, también es manifestación de la interdependencia de los recursos necesarios para atender sus problemáticas.

El argumento de Kooiman (1993a, 1993b y 1993c) de que los recursos requeridos para resolver algún problema, o imprimir dirección a la acción colectiva, se encuentran ampliamente distribuidos en instituciones y actores de los Estados, mercados y sociedad organizada, es ya un referente establecido en prácticamente todas las literaturas de la gobernanza. El reconocimiento de la interdependencia ha impulsado la “edificación de canales de interlocución entre el gobierno y la sociedad civil para el diálogo y la acción conjunta bajo acuerdo” (Alfie, 2013, p. 149). Para la gobernanza, las políticas públicas sólo son adecuadamente diseñadas, implementadas y evaluadas si se logra la interacción sostenida entre actores e instituciones de diversos sectores sociales. Esta interacción, ciertamente, no excluye ni las diferencias ni el conflicto: la gobernanza no es una teoría de la convergencia que proponga la coincidencia sustantiva en las visiones del mundo, para luego lograr la cooperación.

Sin embargo, sí propone que la coordinación entre actores e instituciones del gobierno, los mercados y la sociedad organizada es cada vez más necesaria para atender problemas complejos en los cuales todos los sectores participan, ya sea como su causa, ya sea como poseedores de recursos que nadie más tiene. Por esta razón, en la gobernanza el énfasis no está puesto en el Estado como actor único o principal, sino en procesos y actividades en los que participan el Estado en conjunción con otros actores e instituciones. La gobernanza es la “coordinación efectiva cuando el poder, los recursos y la información están ampliamente distribuidas en muchas manos, cabezas y ánimos” (Paquet, 2013, p. 35). Para Bevir (2009), es “cualquier patrón de normas (pattern of rule) que surge cuando el Estado depende de otros o cuando el Estado tiene un papel pequeño o no tiene ninguno” (p. 3).

Chhotray y Stoker (2009) definen la gobernanza como “las reglas de decisión colectiva en entornos en los que existe una pluralidad de actores u organizaciones y en los que ningún sistema de control puede dictar los términos de las relaciones entre estos actores y organizaciones” (p. 3). La autoorganización, en mayor o menor grado, desempeña un papel importante en la coordinación intersectorial. En efecto, la interacción propuesta por la gobernanza no son las Relaciones Intergubernamentales (rig) de la administración pública tradicional, ni tampoco la desconcentración y descentralización promovida por la ngp, sino más bien las relaciones e intercambios entre actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales en contextos o temas en los que los segundos no están subordinados a los primeros.

La gobernanza consiste en “lograr que las cosas se hagan sin la competencia legal para mandar que se hagan” (Czempiel, 1992, p. 250). Para Rhodes (1997), las interacciones de las redes de gobernanza son capaces de moldear su entorno, ofreciendo resistencia al control directo y vertical del Estado. Este presupuesto se examinará en los siguientes capítulos, pero quizá aquí baste decir que muchas veces se ha exagerado, esperando irrealistamente que en las redes de política pública sean los actores no gubernamentales quienes definan la política pública y controlen, al mismo tiempo, los medios para lograrla (Jordan et al., 2005). No obstante esto, la gobernanza supone que la coordinación intersectorial no puede ser mandatada por medio de leyes u otros instrumentos del gobierno tradicional.

Es una nueva modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes

Para Bovaird y Löffler (2009), el elemento central de la gobernanza consiste en que, a través de los mecanismos de coordinación intersectorial mencionados, se logren procesos incluyentes en los que los participantes incidan efectivamente. Esto puede formularse con la expresión “lo que importa no es lo que hacemos, sino cómo la gente se siente sobre lo que hacemos” (p. 9), lo que quizá sea una enunciación extrema que no sería aceptable para todos los participantes en un proceso de políticas públicas. Sin embargo, el punto fundamental es que, al menos en lo que respecta a la aspiración de la teoría normativa, los procesos de gobernanza se dan para el logro de objetivos comunes.

La gobernanza es “un proceso de coordinación de actores, de grupos sociales, de instituciones para alcanzar objetivos discutidos y definidos colectivamente” (Lascoumes y Le Galès, 2014, p. 28). Es “el proceso de timoneo de la sociedad y la economía a través de la acción colectiva de acuerdo a ciertos objetivos comunes”; más específicamente, la gobernanza es “el proceso complejo a través del cual una pluralidad de actores sociales y políticos con intereses divergentes interactúan para formular, promover y lograr objetivos comunes, movilizando, intercambiando y desplegando ideas, reglas y recursos” (Torfing et al., 2012, p. 14).

La gobernanza es el “proceso que define y persigue metas colectivas […] en el que el Estado ya no es el único –o el más importante– actor para resolver asuntos específicos” (Antal y Lucatello, 2014, p. 11). Es “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales– y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (Aguilar, 2006, p. 90).

Respecto al logro de objetivos comunes es importante hacer referencia a tres elementos, que en la mayoría de los autores aparecen de manera implícita, pero que se encuentran en el centro de las propuestas teóricas de la gobernanza:

La interdependencia estimula el logro de los objetivos comunes. Rhodes (1997) argumentó que en la raíz de las nuevas formas de interacción gobierno-sociedad se encuentra la interdependencia de recursos. Para él, el hecho que actores e instituciones requieran recursos que no poseen ni controlan, pero que son necesarios para cumplir sus cometidos, es lo que ha producido las redes interorganizacionales autoorganizadas. La interdependencia ha generado gobernanza en el sentido que es el estímulo que fomenta la coordinación; sin esta algunos actores no sólo no podrían cumplir los objetivos que han acordado con otros actores, sino quizá tampoco podrían cumplir los propios. La paradoja de esta época es que muchas instituciones, especialmente algunas que son fruto de la democracia representativa, no poseen los recursos para cumplir con el cometido para el que fueron creadas. La gobernanza propone que, sin coordinación para el logro de objetivos comunes, el número de instituciones públicas y privadas con “mandatos incumplibles” se incrementaría.

Los objetivos comunes fruto de la interdependencia, uno supone, tendrían que beneficiar a todos los que participan en los procesos de coordinación. Esto implicaría que los objetivos a cumplir en la gobernanza serían, al menos en algunas dimensiones, bienes públicos y comunes. Sin embargo, es un error pensar que los objetivos acordados por varios actores e instituciones en los procesos de gobernanza son públicos per se. De hecho, lo que se encuentra muy frecuentemente es que tales objetivos están fuertemente influenciados por intereses del sector del que se trate. Las redes en las cuales interactúan actores públicos y privados, para el logro de objetivos comunes, generalmente buscan obtener recursos que desde afuera de la red se ven como bienes privados o parciales.

En consecuencia, cada vez más cuerpos de literatura de la gobernanza proponen que algún tipo de dirección gubernamental siempre será necesario para asegurar que las interacciones público-privadas sean democráticas, incluyentes y transparentes. La implementación estricta de la “gobernanza sin gobierno” (governance without government) (Rhodes, 1996) es simplemente inviable si se quiere proteger el bien público. El tipo de recurso que cada actor o institución busca obtener es una clave para entender el tipo de objetivo común que se tratará de lograr.

La racionalidad común facilita el logro de los objetivos comunes. Otro presupuesto importante de las literaturas de la gobernanza es que los actores e instituciones son racionales. No es posible aquí una discusión a fondo de este presupuesto por limitantes de espacio, sobre todo porque las propuestas incluyen extremos de teoría de la decisión racional (Rational Choice Theory) y otras modalidades más suaves basadas en la racionalidad limitada (Bounded Rationality), así como distintas formas de institucionalismo. Sin embargo, quizá sea suficiente apuntar que los cuerpos de literatura de la gobernanza no parecen presuponer una noción convergente y sustantiva de la racionalidad (como si la consideración de un problema común a la luz de la interdependencia asegurara el acuerdo y la cooperación de los actores); sino más bien se presupone una versión dialógica y procedimental de la racionalidad (Hoppe, 2002).

Dada la mayor fragmentación sociopolítico-económica que vivimos, lo más normal es que la gobernanza se dé en grupos o redes con intereses similares; esto aseguraría un mínimo de homogeneidad de categorías conceptuales, valores y conducta esperada que, a su vez, estimularían el logro de objetivos comunes. Rosenau (1995, p. 18) habla de la gobernanza como un “espacio de coherencia” (pocket of coherence) en el que se desarrollan los acuerdos mutuos y se intercambian los recursos para implementarlos. La gobernanza se daría de manera más natural entre actores que poseen una racionalidad similar, por lo que el espacio propio de la gobernanza sería la red de política pública. Y, como se sabe, las redes de política pública, aunque contribuyen de manera agregada al bien común, no son el vehículo habitual de este. Las redes de política pública están en el espacio público para competir entre sí por recursos e incidencia.

Esto es importante dado que, muchas veces, se presupone sin más que los objetivos comunes sobre los que se acuerda en la gobernanza tienen que ver con la solución de los problemas de toda la sociedad. En realidad, la gobernanza usualmente tiene que ver con la convergencia limitada, sobre asuntos delimitados, de actores específicos representando intereses concretos. En otras palabras, el problema de la coordinación intersectorial no se soluciona de manera automática, y constituye uno de los retos más formidables de las sociedades actuales. En la literatura, el proceso de gobernanza de las distintas arenas de gobernanza se llama “meta-gobernanza” (Torfing y Triantafillou, 2011, p. 1).

Los objetivos comunes de la gobernanza son deseables. Es interesante que la gran mayoría de los cuerpos de literatura dan por supuesta la bondad de los objetivos comunes de los procesos de coordinación intersectorial. En parte como resultado de las críticas al Banco Mundial sobre la buena gobernanza, muchos cuerpos de literatura de la década de 1990 evitaron promover alguna visión normativa de la sociedad de manera explícita. Aunque todos parecen tener presupuestos normativos, solamente un número relativamente pequeño los desarrolla de manera expresa. Entre ellos se encuentran la mencionada buena gobernanza, la gobernanza democrática, el anclaje democrático de la gobernanza, la gobernanza participativa y la gobernanza colaborativa.

Las aspiraciones normativas de estas definiciones de gobernanza tienen que ver con la participación ciudadana, la democratización, la transparencia, la rendición de cuentas y el buen gobierno (entendiendo por este un gobierno eficiente en el cumplimiento de su mandato legal, que al mismo tiempo es sensible a las demandas de la ciudadanía). Muchos actores públicos y privados simplemente no cuestionan la naturaleza de los objetivos comunes a cumplir, dando por supuesto que la gobernanza es algo deseable y bueno en sí mismo.

Sin embargo, si algunas de las definiciones mencionadas hasta ahora, especialmente la propuesta por Rhodes (1997), se aplicaran de manera literal y acontextual, ciertos fenómenos se podrían calificar de manera contraintuitiva como gobernanza. Las redes de trata y del narcotráfico pueden ser ejemplos de timoneo colectivo llevado a cabo por medio de la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes. En las mencionadas redes se pueden dar procesos de negociación no jerárquicos en los que actores gubernamentales y no gubernamentales se coordinan para lograr un objetivo común. Las redes de trata y del narcotráfico pueden ser interorganizacionales, es decir, estar compuestas por individuos corruptos de las agencias gubernamentales y del crimen organizado, y pueden ser autoorganizadas, en el sentido que son capaces de resistir efectivamente algunas de las directrices del Estado.

Este argumento es, obviamente, una exageración. Las definiciones de gobernanza normalmente presuponen categorías y valores que evitan que una red criminal pueda ser conceptualizada como una de gobernanza. Para empezar, la literatura de la gobernanza ha nacido del entorno gubernamental: su primer referente, como ejemplo de lo que se puede y debe hacer, así como de lo que hay que evitar, es el gobierno. Más aún, se tiene como referente al gobierno como un instrumento del Estado. Este busca la promoción, defensa y desarrollo de los derechos humanos de su población, su economía, su territorio y sus instituciones culturales, políticas y sociales. La coordinación tiene que llevarse a cabo con reglas que sean consistentes con las finalidades del Estado. La gobernanza presupone la capacidad de mantener la confianza de los participantes, todo lo cual requiere altos niveles de legitimidad. Y las redes de trata y narcotráfico no son ni pueden ser legítimas, particularmente en los ámbitos gubernamentales, sociales y mercantiles mayoritarios.

Con todo, es significativo que la literatura del anclaje democrático de la gobernanza, entre otras, argumente a favor de revincular la definición de los objetivos comunes con referentes normativos ampliamente compartidos. Según Skelcher et al. (2011), los candidatos naturales para ser tales referentes son las instituciones que una sociedad se da a sí misma a través de una democracia representativa funcional. Los objetivos comunes de la gobernanza no pueden ser tratados como meras preferencias de los ciudadanos-clientes, ya que (en teoría) son (o deberían ser) deseables en sí mismos.

La literatura académica parece presuponer que una democracia funcional fomenta acuerdos comunes basados en creencias e información bien fundamentadas (porque hay libertad de expresión), en un entorno legal que es imparcial con todas las personas, sean de la esfera gubernamental, social o del mercado, y que permite (o incluso premia) la buena voluntad hacia los demás (Elster, 2009, p. 13). El problema de asegurar que los objetivos comunes puedan ser propuestos como referente normativo se reduce en una democracia. En ese sentido debe ser leída la famosa definición de Kooiman (2000), que ve la gobernanza como “los arreglos por los cuales actores públicos y privados tratan de resolver problemas sociales [societal problems] o crear oportunidades sociales [societal opportunities], y cuidan las instituciones […] dentro de las cuales se llevan a cabo las actividades del gobierno” (p. 138). Nadie realmente puede resolver un problema o crear una oportunidad social sin ser democrático e incluyente, considerando los recursos y opiniones de todos los actores relevantes.

Los cuerpos de literatura de la gobernanza la definen como una nueva modalidad de timoneo colectivo, que consiste en la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes. Con todo, este primer acercamiento no es lo suficientemente detallado como para ser considerado un tipo ideal. No enuncia todos los atributos que la gobernanza, como modelo, podría (o aspiraría a) desplegar en los distintos contextos, independientemente de la factibilidad de que esto sucediera. Los interesados en la gobernanza como tipo ideal pueden consultar a John (2001, pp. 14-16) para ver una caracterización basada en la reforma institucional, las nuevas redes, las nuevas iniciativas de política pública y las nuevas respuestas a los dilemas de coordinación y rendición de cuentas.

Los elementos frecuentes mencionados en las definiciones de la gobernanza no se despliegan consistentemente en cada una de las 81 nociones indicadas arriba. Como se argumentó, parte del problema es que estas no tienen el mismo nivel analítico, pues algunas son resultado de verdaderos procesos de síntesis y otras son definiciones de trabajo sobre asuntos específicos. Para avanzar en la clarificación de las definiciones de la gobernanza es necesario analizar los sustratos de estas, los tipos de realidades a los que se refieren. A esto se dedica el siguiente capítulo.

Notas

1 El diálogo continúa: “La pregunta es, dijo Alicia, si puedes hacer que las palabras signifiquen cosas diferentes. La pregunta es, dijo Humpty Dumpty, cuál [palabra] será la que dominará –eso es todo” (Carroll, 2011, p. 238).

2. Las distintas realidades de la gobernanza

En el capítulo anterior se argumentó que la gobernanza es una nueva modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes. Sin embargo, esta enumeración de elementos frecuentemente mencionados por las literaturas sobre el tema requiere mayor especificidad. A primera vista aparecen preguntas que sugieren distintas realidades que son presupuestas de manera implícita. Cuando se habla de “modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial”, ¿se hace referencia al modelo conceptual del timoneo, es decir, las categorías teóricas que permiten codirigir más suavemente? ¿Se refiere al proceso de información/negociación/intermediación para alcanzar la coordinación? ¿O se está hablando de las relaciones sociopolítico-económicas que resultan de tal coordinación? Cuando los cuerpos de literatura se refieren a la gobernanza pueden estar indicando un criterio hermenéutico, una teoría definida de manera amplia, una redefinición en el modelo o práctica del gobierno a través de nipp, un proyecto de estudio o de cambio de la realidad, o un cambio en la realidad misma, que consistiría en el aumento de redes interorganizacionales autoorganizadas en sustitución de las jerarquías.

El enfoque del sustrato ontológico ya ha sido usado antes, prominentemente por Levi-Faur (2012) y Bevir (2011), quienes pertenecen a obras que aspiran a realizar un aporte sustantivo al campo de los estudios de la gobernanza desde una perspectiva enciclopédica. Levi-Faur (2012) utiliza las categorías de “estructura”, “proceso”, “mecanismo” y “estrategia”, mientras que Bevir (2011) usa “teoría”, “práctica” y “dilema”. Los sustratos de Levi-Faur (2012) son quizá los más parecidos a los usados aquí, en el sentido que la estructura (social, política, económica) podría entenderse como las relaciones entre el gobierno y la sociedad, o de la sociedad en su conjunto, lo que la haría equivalente al giro social al uso de las redes; los procesos y mecanismos, por otro lado, estarían cercanos a la gobernanza como un nuevo significado del gobierno y como las redes; las estrategias, finalmente, serían los proyectos de cambio de la realidad o de investigación mencionados en este libro. Sin embargo, la gobernanza como un enfoque o como teoría en sentido amplio no serían consideradas por estos autores. Pero la gobernanza como teoría de Bevir (2011) podría ser un equivalente útil.

Ambas publicaciones son colectivas y combinan su aproximación de síntesis, haciendo un estado del arte para indicar caminos a desarrollar en el futuro, con la elaboración sobre sectores de política pública específicos. En este libro se prefieren las categorías señaladas de criterio hermenéutico o enfoque, teoría en sentido lato, nuevo significado de gobierno, proyecto y cambio social por su mayor claridad, y porque parecen cubrir la mayoría, si no es que todas las nociones de gobernanza más relevantes.

Criterio hermenéutico

Así como todo texto puede ser interpretado usando un criterio de lectura y explicación, la realidad social puede verse usando una determinada perspectiva. Para algunos autores, la gobernanza es una clave heurística que ayuda a percibir y a ordenar lo percibido, resaltando algunos atributos que son transversales a los contextos sociopolítico-económicos.

La gobernanza propone que es necesario ser sensible al hecho de que muchos lugares de poder (loci of power), donde se toman las decisiones públicas y se da forma a sus resultados, se han desplazado del gobierno a la sociedad organizada y a los mercados. Desde esta perspectiva, las políticas públicas y otras decisiones gubernamentales pueden realizarse por organizaciones del sector privado, independientemente que el Estado decida intervenir o no (Meier y O’Toole, 2006, pp. 15-16). La gobernanza es un lente que, sin tomar en cuenta las barreras formales del gobierno como un límite definitivo, pone énfasis en las interconexiones existentes entre actores e instituciones de diferentes sectores, focalizándose en los nodos que parecen explicar los procesos y resultados de la política pública. La gobernanza como criterio heurístico ve la realidad como una inmensa red de redes en la que las dicotomías usuales (gubernamental/no gubernamental, público/privado, local/global, individual/colectivo) no siempre se mantienen y, si lo hacen, no siempre son tan útiles como en el pasado.

La gobernanza como criterio heurístico tendría tres implicaciones inmediatas en nuestros análisis y acciones. La primera, consecuencia directa de ver la realidad como una red de redes, sería el rompimiento (o al menos el cuestionamiento) de barreras discursivas, disciplinares y teoréticas para siempre ir al fondo de las cuestiones: el orden, el poder, la legitimidad, los recursos, etc.; independientemente de la disciplina académica y los términos metodológicos que han originado el problema de estudio. Esto puede producir una cierta “irritación horizontal y vertical del discurso disciplinario” (Zumbansen, 2012, p. 84), pero tiene la ventaja de vincular los problemas cotidianos con los grandes problemas que subyacen en los cuerpos de literatura de la gobernanza y en los estudios tradicionales del gobierno. Preguntas tales como ¿qué orden sociopolítico-económico explica los resultados de esta política pública?, ¿cómo se mantiene y reproduce?, ¿qué recursos se intercambian en los procesos de política pública?, ¿quién y cómo decide qué se implementará? se estimulan con el uso de esta perspectiva.

La segunda implicación de la gobernanza como criterio heurístico es que requiere un cierto grado de integración disciplinar, tanto teórica como práctica. Paquet (2013) argumenta que la gobernanza anuncia un giro hacia la inter y la transdisciplinariedad que se demandan para atender los “problemas retorcidos” de política pública (wicked problems). Como se sabe, estos son problemas que no encajan en las categorías conceptuales ni en las legales o de política pública a disposición del gobierno (Bevir y Rhodes, 1999), entre otras cosas porque son difíciles de definir y pueden cambiar rápidamente (Bevir, 2012).

Los problemas retorcidos son complejos, es decir multicausales y multifactoriales; son persistentes en el tiempo porque no desaparecen ni se disuelven espontáneamente; su solución parece presuponer requerimientos mutuamente contradictorios (Paquet, 2013); por ejemplo, para aumentar la calidad de la educación se necesita mejorar las instalaciones y aumentar el sueldo a los docentes, pero dado que ambos se financian con el mismo presupuesto, es necesario escoger, todo lo cual hace que los problemas retorcidos sean ambiguos e imprecisos. En las palabras de Richard Jones, refiriéndose a las dificultades de los procesos de pacificación en Centroamérica, un problema retorcido se identifica porque solamente es posible definirlo una vez que uno interviene en él, implementando una solución concreta. Así, “desde afuera” el problema parece –y probablemente sea– insoluble. Pero “desde dentro” la solución aplicada no sólo ayuda a diagnosticar las correlaciones existentes, sino también a entender el problema retorcido en sí. Interesantemente, la intervención misma puede ayudar a reconfigurar las correlaciones, haciendo el problema retorcido menos complejo (R. Jones, comunicación personal, 10 de septiembre de 2016).

La literatura ha analizado los problemas retorcidos en oposición a los problemas domesticados (tame problems). Estos últimos son los usualmente formulados en las matemáticas y otras ciencias, cuya solución depende básicamente de la búsqueda de la información necesaria y la aplicación de los métodos y el conocimiento científicos, sin tener que acordar las reglas que guían la solución misma. Esto no significa que los problemas matemáticos sean simples, sino que existe una diferencia (posiblemente cualitativa) entre los problemas complicados y los realmente complejos (Klijn y Koppenjan, 2016, p. 42). De acuerdo con la literatura (Peters, 2017, p. 388; Rittel y Weber, 1973) los problemas retorcidos:

a) Son difíciles de definir. No hay una definición definitiva, entre otras razones, porque la información necesaria para formularlos es la misma que para resolverlos, volverlos menos complejos (i.e. domarlos), o gestionarlos (coping).

b) Los problemas retorcidos no tienen regla para detenerse (stopping rule, i.e. la norma o el criterio que establece cuándo el problema ha sido resuelto). Esto podría implicar que los problemas retorcidos, o al menos algunos de ellos, son insolubles.

c) Las soluciones a los problemas retorcidos no son verdaderas o falsas, correctas o incorrectas, sino buenas o malas (de acuerdo con las circunstancias y a los contextos concretos y siempre cambiantes).

d) No existe alguna prueba inmediata o final para su solución.

e) Todos los intentos para solucionarlos tienen efectos que pueden no ser reversibles o irrelevantes (forgettable).

f) Estos problemas no tienen una solución clara y, probablemente, ni siquiera tengan un listado de soluciones posibles.

g) Cada problema retorcido es esencialmente único.

h) Cada problema retorcido puede ser el síntoma de otro.

i) Existen muchas explicaciones para los problemas retorcidos.

j) El decisor (hacedor de políticas) no tiene derecho a equivocarse; es decir, existe un mandato normativo para solucionar el problema y este se desempeña en un entorno con poca legitimidad, dado el natural escepticismo de la sociedad y los mercados ante la ineficacia gubernamental.

Adicionalmente, puede haber problemas retorcidos particularmente complejos (super wicked problems) en los que:

a) El tiempo se está acabando (e.g. piénsese en todo lo relacionado con el calentamiento global inducido por las emisiones de dióxido de carbono).

b) No hay una autoridad central, o solamente existe una débil que a lo sumo logra administrar el problema.

c) Los mismos actores causantes del problema parecen ser los que pudieran solucionarlo y,

d) El futuro es descontado radicalmente, con implicaciones en la manera en que son evaluadas las soluciones contemporáneas (Peters, 2017, p. 388).

La literatura reconoce que no todos los problemas complejos son necesariamente retorcidos, y que dentro de estos existen algunos que parecen insolubles. En el modelo propuesto por Alford y Head (2017, p. 402), la complejidad de los problemas públicos es función de las complicaciones (i.e. tratabilidad) de los problemas mismos y de las relacionadas con los grupos de interés y las instituciones encargadas de gestionar la turbulencia. Así, partiendo de un escenario en el que tanto el problema como la solución son claras, en un entorno de relaciones cooperativas o al menos indiferentes (problema domesticado), se puede pasar a un problema complejo (en el que el problema está claro, aunque la solución no, con muchos actores, cada uno de los cuales posee parte del conocimiento, legitimidad, expertise y/o recursos financieros necesarios para resolverlo). Este último escenario es el clásico contexto de gobernanza propuesto por autores como Kooiman (2003). Finalmente, los problemas (muy) retorcidos se dan cuando ni el problema ni la solución están claras, con actores e instituciones con valores e intereses que se encuentran en conflicto, con pocos estímulos y recursos para lograr acuerdos.

Adicionalmente, dependiendo de las diferentes posibles combinaciones en grados de dificultad, los autores mencionados postulan los problemas comunicativamente complejos, los políticamente complejos y los políticamente turbulentos, todos resultados del aumento de la dificultad en actores e instituciones. Cuando, por otro lado, son los problemas mismos los que se vuelven más complicados, por el aumento del número de actores o de sus interdependencias, los problemas se vuelven analíticamente complejos, cognitivamente complejos, y conceptualmente contenciosos (Alford y Head, 2017, p. 402) (Véase cuadro 1).

El argumento implícito en Alford y Head (2017) es que no todos los problemas retorcidos son igualmente insolubles y que, dependiendo de las diferentes aristas e implicaciones de cada uno, distintos recursos gubernamentales y no gubernamentales se someten a prueba. En algunos casos los recursos técnicos son más relevantes y en otros los políticos, de manera que en ocasiones será razonable aspirar a resolverlos, mientras que en otras será suficiente domarlos (i.e. reducir su complejidad), y en otras más habrá simplemente que contenerlos, ya que parecen insolubles con las tecnologías, modelos teóricos y recursos actualmente disponibles (Daviter, 2017). Esta aproximación con narrativas diferenciadas facilita no sobreextender los recursos gubernamentales en todas direcciones, reconociendo que, a pesar de las dificultades, se puede hacer algo para atender los grandes problemas sociales. El caso de los problemas muy retorcidos requeriría la cooperación al máximo nivel posible ya que, incluso cuando las sociedades se enfrentaran a problemáticas que parecieran destinadas a existir indefinidamente, siempre es posible tratar de moderar sus efectos negativos.

Desde el enfoque de la gobernanza, la falla de los gobiernos se debe en gran parte al aumento del número e interconexión de los problemas retorcidos (Bevir, 2013) pues, una vez que se ha realizado un diagnóstico sobre el que se puede diseñar una política, programa, obra o campaña, el problema o el contexto usualmente cambian. Si, adicionalmente, este cambio afecta a otros problemas retorcidos, la complejidad del entorno puede incrementarse significativamente.

Atender problemas retorcidos demanda ajustes y redefiniciones constantes que no son viables si no se piensa de manera integrada, en varios niveles a la vez y considerando varios saberes disciplinares. Los problemas retorcidos requieren acciones concertadas que faciliten la coordinación intergubernamental e intersectorial porque, de otra manera, no es posible reaccionar con la velocidad, información o recursos que se necesitan para cada situación. Ejemplos típicos son la pobreza, la inequidad de género, la exclusión social, la baja calidad de la educación y la inseguridad resultante del narcotráfico. Estos problemas se encuentran interconectados en varios niveles, de manera que no es posible avanzar en su solución si no se mejora simultáneamente en varios de ellos. Este enfoque es similar al usado por Hooghe y Marks (2003) cuando redefinen las relaciones intergubernamentales desde el punto de vista de la gobernanza multinivel.

Finalmente, la gobernanza como criterio heurístico ayuda a reconocer que las distintas jurisdicciones legales, administrativas o funcionales muy frecuentemente están sobrepuestas (overlapping). Esto no solamente implica que es difícil establecer límites entre ellas, haciendo que la división del trabajo no dé por resultado compartimientos estancos de funciones exclusivas, sino también que los procesos que antes se concebían como “progresiones lineales” se observen ahora como desarrollos complejos con superposiciones y duplicaciones (Meier y O’Toole, 2006, p. 16).

Las ventajas de la gobernanza como criterio hermenéutico quizá radiquen en que nos invitan a ver la realidad sociopolítico-económica desde una perspectiva interdisciplinaria (Lerner, Uvalle y Moreno, 2012). Sin embargo, esto no es evidente para todos. Lo que sí parece confirmarse es que, junto con la gobernanza como un nuevo modelo de gobierno, la gobernanza como criterio heurístico es ampliamente usada en las literaturas académicas y las de los organismos internacionales.

Teoría definida en sentido amplio

Se habrá notado que cuando aquí se ha usado la expresión “gobernanza como teoría” esta se ha moderado añadiendo “en sentido lato” o “definida de modo amplio”. La rae (2016) nos recuerda que el término “lato” se aplica al sentido “dilatado” o “extendido” de una palabra, “sin ser el que exacta o rigurosamente le corresponde”.

En este libro se propone que esta es la manera más apropiada de considerar el estatuto teorético de la gobernanza, al menos por el momento. No se trata de una teoría, o teorías, en sentido estricto, pero puede aplicársele el término en sentido amplio, de la misma manera en que una visión del mundo puede ser llamada “filosofía”, o a los integrantes de una comunidad o grupo social reducido y afín puede designárseles “hermanos”. Esta posición es incómoda dado que indica una situación cercana a la teoría pero sin serlo de manera propia; la gobernanza posee atributos teoréticos pero no todos los necesarios: se encuentra en proceso de evolución y consolidación. Es una teoría en proceso, una theory in the making.

Esta posición trata de evitar dos enfoques que se han dado en las literaturas de la gobernanza sin, por otro lado, ser omisa en la evaluación de su potencial teórico. El primero de esos enfoques ha avanzado en la sistematización de las propuestas de la gobernanza, presuponiendo que estas son lo suficientemente plausibles, coherentes y articuladas entre sí para ser consideradas teorías (véase, por ejemplo, a Bevir, 2011; Chhotray y Stoker, 2009; Kersbergen y Waarden, 2004; Mayntz, 2003a; Osborne, 2010; Porras, 2007b; y Stoker, 1998). Estos autores, sin dejar de reconocer la fragilidad de las “teorías” inspiradas por el enfoque de la gobernanza, no problematizan demasiado su estatus dado que parecen ayudar a explicar y entender la realidad sociopolítico-económica. En el otro extremo se encontrarían Davies (2011b) y Offe (2009) que no sólo no aceptan el estatus teorético de la gobernanza, sino que incluso llaman a no usar el término como concepto o como enfoque a menos que este sea corregido conceptualmente de manera profunda, mejorando su coherencia interna y facilitando su empleo consistente.

En sentido estricto, los cuerpos de literatura de la gobernanza no son una teoría. Implican ciertamente un enfoque, pero un enfoque “no es ni más ni menos que una manera de ver y manejar las cosas, los problemas o los datos […] por lo tanto, lo más que puede hacer es sugerir algún tipo de teoría” (Bunge, 2007, p. 165). Una teoría implica un grado, más o menos avanzado, de sistematización. Como nos dice Bunge (2007),

En todos los campos avanzados de la investigación científica la palabra teoría designa un sistema hipotético-deductivo, es decir, un sistema de hipótesis dentro del que se pueden construir argumentos válidos (esto es, cadenas deductivas); por ejemplo, la lógica de predicados y la teoría de grafos, la mecánica clásica y la mecánica cuántica […] Evidentemente la dialéctica (hegeliana o marxista), la fenomenología, el psicoanálisis, la etnometodología y similares no alcanzan el rango de teorías propiamente dichas: son sólo montones de enunciados, no muy claros, que no concuerdan con los hechos (p. 166).

Para Bunge, una teoría es un sistema de proposiciones de carácter hipotético que aspiran a explicar/entender la realidad, las cuales a su vez son capaces de demostrar otras proposiciones a través de la deducción. Tanto las hipótesis como las deducciones identifican y explicitan correlaciones, en las cuales las relaciones causales desempeñan un papel central (Pearl, 2013). Las teorías nacen como grupos de proposiciones desarticuladas, más o menos confusas, que conforme se consolidan ganan en claridad e interconexión siguiendo reglas racionales. Las teorías se hacen tales a través de la adición y reducción, la ejemplificación y la generalización, el refinamiento de conceptos y la contrastación con la realidad empírica (Bunge, 2007, p. 167). La organización de las hipótesis y sus deducciones derivadas han alcanzado el grado de teoría cuando se logran unificar hipótesis que antes estaban dispersas; cuando efectivamente se pueden demostrar proposiciones con base en las hipótesis del sistema; cuando algunas de estas proposiciones demostradas son nuevas, es decir, se desconocían antes de la sistematización de la teoría; cuando las hipótesis del sistema se dan apoyo mutuo, analizándose unas a la luz de las otras; cuando la confirmación de unas hipótesis lleva a la confirmación de otras que pertenecen a la misma teoría; y cuando, habiendo demostrado la falsedad de una hipótesis, se ponen en duda las demás (Bunge, 2007, p. 167).

La gobernanza se encuentra en proceso de adición y reducción, ejemplificación y generalización, refinamiento y comparación con la realidad, usando las expresiones de Bunge; no ha alcanzado el grado de sistematización que permita demostrar proposiciones de manera meramente deductiva, ya que hasta ahora es indispensable apelar al contexto empírico; usándola, no es posible alcanzar nuevos enunciados verdaderos sin haberlos obtenido antes de la observación, en casi todos los casos; y las hipótesis no siempre se confirman mutuamente entre sí.

Sin embargo, sí es posible identificar cierto grado de unificación entre hipótesis que antes estaban dispersas; hay algunos procesos de deducción que, al menos a la manera de las ciencias sociales, permiten proponer hipótesis derivadas que pueden ser posteriormente confirmadas o rechazadas a través del trabajo de campo; y, sobre todo, la relación entre hipótesis permite dudar de unas una vez que otras se han demostrado como falsas, lo que confirma cierta interrelación entre ellas.

Quizá para la mayoría de los cuerpos de literatura analizados, argumentar que: “a) La gobernanza es una nueva modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes; b) En el contexto x existe una nueva modalidad de coordinación intersectorial que probablemente sea gobernanza, y c) en consecuencia, esta busca el logro de objetivos comunes” sería una cadena deductiva aceptable por consistente, verosímil y probable, aunque condicionada a la verificación empírica. Para Bunge (2007), esto no calificaría como una manifestación incontrovertible de una teoría, pero para Bevir y Rhodes (2006 y 2007) sería suficiente, ya que se trata de la explicitación de una narrativa, que es la forma que usualmente adquiere la teoría en las ciencias sociales. En cualquier caso es necesario continuar con el proceso de sistematización, que no ha alcanzado el nivel para designar la gobernanza como una teoría en sentido estricto, pero que ha hecho avances en esa dirección.

Marco organizativo

Otra manera de decir que las literaturas de la gobernanza son teorías en sentido lato es usar algunas de las expresiones alternativas o sinónimas, empleadas por los mismos proponentes de la gobernanza como teoría, pero que transmiten la idea de “amplitud” o “trabajo en proceso”.

Chhotray y Stoker (2009, p. 26) argumentan que “no existe una teoría de la gobernanza en las ciencias políticas y la administración pública [sino más bien] un campo donde los especialistas han usado una variedad de lentes teóricos para examinar lo que está sucediendo” (cursivas mías). Para Lynn (2012, p. 52) la gobernanza es un “marco analítico por el cual podemos entender” cómo los límites entre los diferentes sectores sociales se están redibujando.

Stoker (1998) trata la gobernanza como una “perspectiva [que] provee un marco organizativo para estudiosos y profesionistas de la administración pública […] Su contribución a la teoría es ayudar a proveer un mapa o guía para el mundo cambiante del gobierno. Ella identifica tendencias y desarrollos clave” (p. 26). Para este autor, rechazar este “mapa” con el argumento que debe haber mejores mapas es no reconocer que, como toda representación de la realidad, los mapas se refieren a un lugar y tiempo específicos, y están basados en una selección de elementos que se consideran relevantes, todo lo cual puede cambiar en cualquier momento (Stoker, 1998). Las caracterizaciones que hacen las literaturas de la gobernanza, en consecuencia, pueden cambiar los atributos que se consideran fundamentales o transversales a todas ellas.

Muchas de las definiciones de gobernanza parecen presuponer que su principal servicio teórico radica en cuestionar algunos lugares comunes relacionados con las dicotomías conceptuales de las ciencias políticas y la administración pública. Para Hajer y Wagenaar (2003), las aproximaciones de la gobernanza “abren los compromisos cognitivos implícitos cuando se piensa acerca del gobierno y los procesos de decisión”; esto “parece ayudar […] a desaprender reflejos intelectuales empotrados y a romper patrones de pensamiento tácitos” (p. 2). Los cuerpos de literatura de la gobernanza son un puente que revincula las teorías, previas y más consolidadas, sobre el Estado y los actores no estatales (Zumbansen, 2012), proponiendo hipótesis de nivel macro para explicar cómo ambos se han redefinido mutuamente (Björk y Johansson, 2001).

¿En qué consiste el marco organizativo de la gobernanza? Considerando que muchas de las hipótesis que lo forman se refieren al concepto mismo de la gobernanza, lo más propio sería hablar de “marcos organizativos”. Es probable que no todas las hipótesis avanzadas por los cuerpos de literatura sean reductibles a unas cuantas proposiciones. Sin embargo, los esfuerzos de síntesis y decantación que han realizado algunos autores han sugerido, de modo indicativo, referentes generales que se mencionan a continuación.

Estos referentes generales son hipótesis iniciales o básicas de las teorías en sentido lato, de manera que en la clasificación de Bunge (2007, p. 110) podrían ser consideradas como “axiomas” o “postulados” de la gobernanza. El desarrollo de las teorías de la gobernanza en sentido estricto implica el análisis de estos axiomas; la ponderación de su plausibilidad empírica y su consistencia conceptual; y su rearreglo en cierto orden que indique cuáles están subordinadas entre sí o cuáles están en un mismo nivel de relevancia. Esta es una gran empresa intelectual que ya está en marcha y que se lleva a cabo a través de las interacciones entre autores y los profesionales de la gobernanza.

Aquí se presentan los marcos organizativos más citados, enumerando sus proposiciones a manera de hipótesis, yendo de los más generales a los más específicos. Este listado no es exhaustivo, en el sentido que sólo se presentan los marcos que se autocalifican como teorías o que argumentan que la gobernanza es primariamente una teoría; así, por ejemplo, el modelo del primer Rhodes (1997) no se enuncia aquí porque no concibe a la gobernanza fundamentalmente como una teoría, aunque es evidente que, a la par de elementos empíricos y prescriptivos en el gobierno, también propone los teóricos.

Los marcos organizativos que se mencionan abajo son producto de algún tipo de estudio comparado entre cuerpos de literatura, por lo que se trata de análisis agregados “de segundo nivel”. Se prefirió presentarlos de esta manera antes que tratar de hacer un solo marco organizativo que resumiera todas las propuestas teóricas, pues no todos los axiomas son reductibles a proposiciones más simples o agregables a más complejas, y porque de esta manera se evidencian las diferencias de matiz entre los marcos.

Los axiomas se enlistan a la manera de las hipótesis (usando una H, añadiendo un número para identificarlas) para subrayar que se trata de postulados que deben ser probados y sistematizados. Cuando se encuentran hipótesis que tratan asuntos similares, o que están directamente relacionadas, se agrupan usando una T (de “tema”) y un número. Por ejemplo, los postulados H1.1 y H5.4 tienen en común las reglas e instituciones que dan forma a las interacciones gobierno-sociedad, por lo que a ambas se les clasifica en T1 (tema 1). Finalmente, es también importante notar que las redacciones de las hipótesis son paráfrasis o resúmenes de los argumentos presentados en las referencias bibliográficas indicadas.

1. Marco organizativo de Kjӕr (2004, pp. 10-11):

(H1.1) (T1) La gobernanza, en sentido amplio, consiste en las reglas que norman las interacciones entre ciudadanos y actores estatales, las cuales dan forma a los procesos de política pública y sus resultados.

(H1.2) (T2) La nueva gobernanza son las interacciones entre el gobierno y la sociedad a través de redes autoorganizadas; estas pueden tener impactos tanto positivos como negativos en las capacidades estatales de timoneo de la sociedad.

(H1.3) (T3) Las preocupaciones centrales en la gobernanza son cómo timonear y cómo mejorar la rendición de cuentas, es decir, cómo proveer bienes públicos de una manera transparente, imparcial, rindiendo cuentas y sujeta a restricciones presupuestales.

2. Marco organizativo de Björk y Johansson (2001, p. 14):

(H2.1) (T3) La gobernanza es una teoría macro construida sobre evidencia empírica, no sobre valores; no es fundamentalmente una teoría normativa.

(H2.2) (T4) La gobernanza es sobre ambiciones de gobernar, es decir conducir, por lo que en ella el Estado es un actor más o menos importante.

(H2.3) (T5) La gobernanza consiste en el gobierno de la sociedad a través de nuevos medios y métodos, los que también generan nuevos prerrequisitos para la organización de actores sociales. El resultado son procesos de coordinación diferentes a los que se dan en las interacciones jerárquicas tradicionales.

(H2.4) (T6) La gobernanza no se enfoca primariamente en el resultado, sino en el proceso.

Según Björk y Johansson (2001) estas proposiciones deben guiar los intercambios entre especialistas y profesionales, pues “¿cómo se puede hacer investigación sobre la gobernanza si no podemos definir o acordar una visión común acerca de ella?” (p. 14).

3. Marco organizativo de Pierre y Peters (2005, p. 3); y Peters (2012b, p. 22):

(H3.1) (T7) El fin de la gobernanza es expresar un conjunto común de prioridades u objetivos para la sociedad. Estos objetivos definen el lugar central que el gobierno formal tiene en la gobernanza, aunque requieren procesos de mediación llevados a cabo por actores o instituciones percibidas como legítimas.

(H3.2) (T4) La gobernanza requiere que esos objetivos sean consistentes y coordinados. Se puede gobernar a un nivel minimalista a través de procesos incoherentes y descoordinados, pero esto tiene costos económicos y políticos, a la par de ser ineficiente. Las redes y los mercados no son buenos creando coherencia.

(H3.3) (T2) Una vez que se han establecido los objetivos coherentes es necesario implementar los medios para lograrlos, timoneando a la sociedad. El gobierno tradicional usa la regulación, la provisión directa y los subsidios, entre otros medios, para timonear; la gobernanza reconoce que esta dimensión del proceso quizá pueda ser implementada de mejor manera a través de redes interorganizacionales.

(H3.4) (T3) La gobernanza requiere que el proceso de selección de objetivos comunes coherentes y el timoneo para lograrlos se lleven a cabo en un entorno en el que los actores involucrados rindan cuentas de sus actos de manera efectiva.

4. Marco organizativo de Löffler (2009, pp. 217-218):

(H4.1) (T8) La gobernanza asume que en escenarios de múltiples grupos de interés (stakeholders) algunos problemas colectivos no pueden ser resueltos solamente por las autoridades públicas, sino que requieren la cooperación de otros actores (ciudadanos, empresas, voluntariado, medios de comunicación, etc.).

(H4.2) (T5) En estos entornos, la mediación, arbitraje y autoregulación pueden ser más efectivos que las intervenciones gubernamentales tradicionales.

(H4.3) (T5) La gobernanza reconoce la importancia de las reglas formales, pero también asume que la negociación entre grupos de interés, los cuales tratan de ejercer su poder, puede alterar la importancia de estas reglas en situaciones específicas.

(H4.4) (T9) La gobernanza no se enfoca solamente en las estructuras del mercado como mecanismos de timoneo, al estilo de la ngp, sino también considera las jerarquías y las redes cooperativas como instrumentos adecuados.

H4.5) (T6) La gobernanza no sigue solamente la lógica de los fines-medios ni de los inputs-outputs, sino también reconoce que ciertos atributos del proceso (transparencia, integridad, inclusión, etc.) son valiosos por sí mismos.

(H4.6) (T10) La gobernanza es política, pues versa sobre cómo grupos de interés tratan de ejercer poder sobre los demás para hacer avanzar sus propios intereses. No es apropiado describirla como algo meramente administrativo, técnico o neutro, ni tampoco puede dejarse a la decisión de las elites solamente.

5. Marco organizativo de Kersbergen y Waarden (2004, p. 152):

(H5.1) (T8) La gobernanza es un enfoque pluricéntrico más que unicéntrico.

(H5.2) (T2) En la gobernanza, las redes inter o intraorganizacionales desempeñan un papel importante, pues organizan relaciones entre actores relativamente autónomos pero interdependientes entre sí.

(H5.3) (T5) La gobernanza implica emplear procesos de negociación, acomodo, concertación, cooperación y alianza, en lugar de los instrumentos tradicionales de coerción, mando y control.

(H5.4) (T1) Se han desarrollado diversas instituciones para reducir la incertidumbre y el riesgo de la coordinación intersectorial que se da en la gobernanza.

(H5.5) (T3) La gobernanza describe una realidad empírica, pero también un ideal normativo.

6. Marco organizativo de Palumbo (2015, p. xvi):

(H6.1) (T2) La gobernanza marca el alejamiento de formas tradicionales de organización jerárquica y la adopción de formas de organización en red.

(H6.2) (T5) Esto implica la revisión de las relaciones entre el Estado y la sociedad civil, haciéndolas más participativas.

(H6.3) (T5) En consecuencia, en la gobernanza el énfasis no se coloca en la ley sino en formas flexibles de “ley suave” (soft law), el cumplimiento de objetivos y el uso de estímulos en la política pública.

(H6.4) (T11) Estos cambios, se argumenta, producen una forma más efectiva y eficiente de gobierno (polity), uno menos dependiente de la lógica del mando y control (command and control) y uno distinto de las visiones arrogantes (hubristic) del desarrollo.

7. Marco organizativo de Stoker (1998, p. 18):

(H7.1) (T8) La gobernanza se refiere a un conjunto de instituciones y actores que provienen del gobierno pero que también van más allá de él.

(H7.2) (T12) Identifica las fronteras y responsabilidades borrosas para atender problemas sociales y económicos.

(H7.3) (T8) Reconoce la interdependencia (power dependence) que existe entre las instituciones encargadas de la acción colectiva.

(H7.4) (T2) Implica redes autónomas y autogobernadas de actores.

(H7.5) (T5) La gobernanza consiste en lograr que se hagan cosas que no pueden ser mandadas por el poder o la autoridad del gobierno. La gobernanza ve al gobierno como capaz de usar nuevas herramientas y técnicas para timonear y guiar.

Como se puede ver, los temas de los axiomas presentados en los marcos organizativos son variados, no del todo consistentes y quizá con cierto grado de irreductibilidad entre sí (es decir, es posible que aunque el tema T3 sea común a las hipótesis H1.3 y H2.1, en la práctica no se pueda llegar a una redacción aceptable a los dos marcos organizativos a los que pertenecen, porque una propone que la gobernanza es normativa mientras que la otra lo niega). A pesar de eso, se enlistan a continuación los temas detectados en los marcos organizativos mencionados:

(T1) Las reglas e instituciones que dan forma a las interacciones gobierno-sociedad.

(T2) Las redes intra o interorganizacionales.

(T3) La capacidad de timoneo combinada con rendición de cuentas.

(T4) El papel central del Estado en el gobierno y el timoneo de la sociedad.

(T5) Los nuevos métodos, incluyendo los nipp, que introducen dinámicas de negociación y participación no jerárquicas.

(T6) La relevancia del proceso (tanto o incluso más que el objetivo a lograr).

(T7) La generación de objetivos comunes.

(T8) La importancia de la coordinación intersectorial como reconocimiento del carácter pluricéntrico e interdependiente de las sociedades contemporáneas.

(T9) La necesidad de combinar al gobierno con las redes y los mercados.

(T10) El carácter político de la gobernanza (no solamente técnico y mucho menos neutro).

(T11) El presupuesto que el giro a la gobernanza hace al gobierno más efectivo y eficiente.

(T12) La ambigüedad que la gobernanza genera entre las funciones y límites de los gobiernos, actores sociales y actores del mercado.

Estos temas comunes a los axiomas de la gobernanza deben explorarse a mayor profundidad y convertirse en verdaderos problemas de investigación en cada contexto específico. Sin embargo, quizá aquí convenga hacer un breve comentario de carácter general.

En primer lugar, es obvio que es indispensable afinar y aumentar la consistencia teórica de las literaturas de la gobernanza. No se trata de lograr una teoría unificada que desconozca la legítima variedad en enfoques, metodologías y contextos empíricos, sino de aumentar la capacidad para dialogar entre diferentes cuerpos de literatura y modelos organizativos. Esto incluye abordar sus contradicciones; por ejemplo, sobre si la gobernanza es propiamente normativa o no (ver H1.3 y H2.1 arriba) o sobre cómo debe entenderse el timoneo (como generación de objetivos comunes –H4.1– o como la capacidad de implementar dichos objetivos comunes –H3.3 y H3.4–), entre otras.

El proceso probablemente también incluiría la delimitación del concepto mismo de gobernanza, excluyendo nociones que ahora se consideran parte de sus cuerpos de literatura. Para Björk y Johansson (2001) esto requeriría excluir a la gobernanza sin gobierno y a la gobernanza como el Estado mínimo –nociones (29) y (30) del capítulo uno–, ya que independientemente del enfoque usado, para los autores mencionados la gobernanza no se puede verificar sin la presencia del Estado y del gobierno. Offe (2009, p. 552), por otro lado, quitaría las formas de organización social “espontáneas” y las modificaciones o mejoras meramente gubernamentales, dejando únicamente aquellas en las que hay interacción sostenida entre la sociedad organizada y los gobiernos. De implementarse esta recomendación, las nociones (18), (19), (20), (21), (22), (26), (28), (29), (30), (31), (33), (42), (43), (44), (45), (54), (55), (67) y (68) enunciadas en el primer capítulo, probablemente dejarían de ser consideradas verdaderas contribuciones a la literatura de la gobernanza. Este mismo trabajo de consistencia conceptual se debe realizar entre los axiomas de los marcos organizativos.

Una segunda observación es que muchas de las hipótesis de los marcos organizativos se refieren a la definición misma de la gobernanza, a la manera de “la gobernanza es x, o implica x”. Esto sugeriría que las “teorías” de la gobernanza en realidad son postulados que se refieren a la consistencia conceptual –i.e. interna– de la gobernanza. Estas “teorías” adquieren generalmente cuatro formas:

a) | “La gobernanza tiene los atributos a, b y c. Cuando se dan a, b y c existe gobernanza” (definición).
b) | “La gobernanza no tiene los atributos a, b y c, sino k, l y m. Cuando se dan k, l y m existe gobernanza” (modificación de la definición o propuesta de una definición alterna).
c) | “En un entorno de gobernanza, k implica a l y l implica a m” (identificación de correlaciones internas en la definición).
d) | “No es posible que se dé la gobernanza sin k” (identificación de un atributo central).

Sin embargo, existen relativamente pocas hipótesis que de manera explícita correlacionen atributos de la definición de gobernanza con el contexto o que relacionen dos variables del contexto. En los marcos organizativos mencionados se pueden encontrar algunos ejemplos: la H3.3 propone que las redes son mejores que las jerarquías para alcanzar los objetivos comunes (es decir, las redes son mejores que las jerarquías para timonear o dirigir “suavemente”); las hipótesis H2.3, H4.2, H4.3, H5.3, H6.2, H6.3, y H7.5 proponen que en entornos altamente fragmentados, la negociación y el arbitraje pueden ser más importantes que las leyes formales (algo que, por otro lado, no es algo novedoso ni exclusivo de la gobernanza).

Lo que quizá sí lo sea es la H4.4, que establece que los mejores resultados de la política pública se alcanzan cuando se combinan los gobiernos, la sociedad organizada y los mercados, un presupuesto común a casi todas las definiciones de gobernanza; y la H6.4 que propone que cuando se combinan redes y una aproximación más flexible, negociada y participativa, resultado del reconocimiento de la interdependencia, se obtienen gobiernos más eficaces y efectivos. En cierto sentido, la H6.4 podría ser uno de los aportes más relevantes de las teorías de la gobernanza en sentido lato, ya que presupone otras hipótesis previas y se puede comprobar o desechar empíricamente.

Sin embargo, son los presupuestos implícitos de estas hipótesis, unas veces como prerrequisitos y otras como mecanismos causales de los procesos, los que parecen tener mayor potencial explicativo. Todos deben explorarse de manera sistemática y evidenciarse de acuerdo con los contextos en los que se estén utilizando, algo que sobrepasa los alcances de este libro. Sin embargo, pueden señalarse algunos que resaltan a primera vista.

Un presupuesto implícito a todas las literaturas de la gobernanza es que las instituciones tradicionales del gobierno ya no pueden timonear a la sociedad para la definición y cumplimiento de objetivos comunes, sin la participación de instituciones o actores no gubernamentales (Peters, 2011, p. 78). Para que el Estado cumpla su cometido, los actores no gubernamentales deben complementar, o incluso sustituir, a los gubernamentales. Ejemplos se ven en los comités y consejos ciudadanos, pero también en las ppp y en todas las políticas públicas que presuponen que la sociedad se puede gobernar por sí misma en un mayor grado que en el pasado (este es el supuesto de la H4.1 arriba). Otros presupuestos implícitos tienen que ver con cómo se valoran las redes. Muchas literaturas de la gobernanza presuponen que la participación y la cooperación intersectorial se da en las redes de manera natural, cuando esto es una hipótesis que debe probarse de acuerdo con el contexto. En efecto: que haya la oportunidad de participar en consejos y comités ciudadanos no asegura que tal participación se dé sustentablemente.

En tercer lugar, el carácter normativo de las literaturas de la gobernanza debe analizarse y, en su caso, probarse. No existe consenso unánime sobre si los cuerpos de literatura de la gobernanza son normativos o no. Generalmente se piensa que la literatura de la buena gobernanza lo es, pero a la anglogobernanza se le ve como más descriptiva y analítica que normativa. En la gobernanza existen presupuestos importantes sobre cuál es la mejor manera de vivir, que es la pregunta en el centro de las teorías normativas (Buckler, 2010, p. 156). Estos tienen que ver con concepciones básicas acerca de si el ciudadano es competente o no para hacerse cargo de los asuntos que le afectan, o para participar en su solución (Paquet, 2009b). En general, las literaturas de la gobernanza tienen una visión positiva al respecto, argumentando que “los ciudadanos saben mejor que el Estado lo que quieren y lo que necesitan” (Peters, 2000, p. 41), buscando recolocar sus intereses en el centro de la política (Boyte, 2005). Sin embargo, las literaturas de la gobernanza también reconocen que ciertos procesos de participación especializada en los cuerpos consultivos del gobierno y en redes de política pública pueden desembocar en la exclusión de ciudadanos que no poseen un perfil afín al sector de política pública del que se trate.

Lo que quizá sí es imposible sostener es el optimismo implícito que hace esperar que la coordinación intersectorial derivará siempre en cooperación sostenida, superando los resultados que se obtienen con las instituciones tradicionales del gobierno (Offe, 2009), o peor, que la gobernanza “ha cambiado una época” o que es “inevitable”, como critica Palumbo (2015, p. xv). Este presupuesto normativo muchas veces se desliza inadvertidamente cuando se propone a la gobernanza como el modo propio de coordinación de los países industrializados, especialmente de los más avanzados de entre ellos, y al gobierno como el instrumento de las economías emergentes o de los países en vías de desarrollo. Al hacer esto se introduce una intención teleológica, una filosofía de la historia sociopolítico-económica, que presenta a la gobernanza como lo deseable, como una “aspiración política” (Palumbo, 2015, p. 193) que en realidad nunca se verifica del todo.

Finalmente, es importante realizar una comparación más sistemática y pausada entre las teorías de la gobernanza en sentido amplio y las teorías establecidas en las ciencias políticas, las relaciones internacionales, la administración pública, la economía y las ciencias sociales en general. Aunque parezca algo obvio, es necesario determinar si las teorías en sentido lato de la gobernanza son algo fundamentalmente nuevo.

Como también argumenta Palumbo (2015), “el tratamiento de fenómenos conocidos usando nuevas metodologías frecuentemente resulta en la traducción de viejas categorías en nueva jerga científica, una operación que puede producir la proliferación de definiciones y teorías sin generar conocimiento genuinamente nuevo” (p. 193). El proceso de discernimiento implicará la consolidación sistémica de los axiomas y otras hipótesis; determinar cuáles de estas ya han sido probadas o rechazadas por otros cuerpos de literatura; cuáles son básicamente lo mismo, pero presentado en un lenguaje nuevo; y finalmente, cuáles son las propuestas innovadoras de la gobernanza como teoría. En esa medida dejará de ser teoría en sentido lato.

Nuevo significado del gobierno y gestión de redes

Además de un enfoque o una teoría en sentido lato, el término gobernanza también puede referirse a un cambio en el significado del gobierno, la modificación del entorno inmediato en el cual se ejerce este, o el uso de nipp, en particular las redes de política pública y las redes interorganizacionales autoorganizadas (Rhodes, 1997). Como ha argumentado Porras (2007b), esta manera de definir la gobernanza supone que las relaciones entre el Estado y la sociedad, o más modestamente, las relaciones entre el gobierno y la sociedad se han redefinido en cierto grado, lo que implica que la manera usual de hacer política pública también debe replantearse. Desde esta perspectiva, la gobernanza es una manera de conducir los asuntos públicos que es diferente al gobierno tradicional.

Qué tan diferente es la gobernanza del gobierno ha sido materia de controversia en diferentes cuerpos de literatura, siendo quizá Czempiel (1992), Risse (2011) y, particularmente, Rhodes (1996) las propuestas más extremas. Estas parecen presuponer una diferencia cualitativa entre el gobierno y la gobernanza que, en algunos casos, llegó a ser interpretada como mutuamente excluyente o como una relación de contrariedad (i.e. “este orden sociopolítico-económico es de gobernanza; en consecuencia, no es de gobierno”). Esta aproximación, además de poner un énfasis desproporcionado en la identificación de casos de gobernanza (con el objeto de diferenciarlos del gobierno tradicional y así demostrar su viabilidad empírica), realmente no describe lo que sucede en los ámbitos públicos contemporáneos. En estos, las jerarquías y las burocracias coexisten, se contraponen y se complementan con redes y otros instrumentos suaves de política pública.

El consenso actual parece ser que, independientemente de cómo se defina la gobernanza, esta tiene solamente diferencias cuantitativas con el gobierno; gobernanza y gobierno comparten atributos, pero en distintas proporciones y grados de acuerdo con el sector de política pública del que se trate (Krahmann, 2003). Davies (2000 y 2002), Pierre y Peters (2000 y 2005), y Peters y Pierre (1998) han dejado en claro que plantear la relación gobierno-gobernanza como una dicotomía es inadecuado teórica y empíricamente. Lo mejor es definirla en términos de un “continuo” de diferenciación gradual (Krahmann, 2003, p. 332) o como un diagrama de Venn compuesto por dos círculos, uno representando la gobernanza y otro el gobierno, en el que el área superpuesta compartida por los mencionados círculos es muy amplia. Este libro presupone que la visión del continuum es mucho más adecuada a lo que se encuentra en los diferentes contextos, en los que generalmente existen jerarquías y redes, gobierno y gobernanza, conviviendo con diferentes grados de tensión.

El cuadro 2 ilustra estos argumentos a través de la enumeración de los atributos tanto del gobierno como de la gobernanza, en una caracterización estándar. Como se puede ver en ella, el alcance geográfico del gobierno tiende a ser regulado por las dinámicas del Estado-nación, usando normas basadas en la soberanía, el mandato y el control. En la gobernanza, por otro lado, las dinámicas geográficas son transnacionales, ya que en ellas se incorporan lógicas de soberanía limitada, autogobierno y del mercado globalizado. La toma de decisiones en el gobierno es jerárquica, poniendo énfasis en la igualdad formal y el consenso –cuando este es necesario–. La gobernanza es más horizontal, reconociendo al mismo tiempo la desigualdad entre los participantes en la toma de decisiones y el uso de la negociación como herramienta ordinaria. Finalmente, la implementación en el gobierno es centralizada, autoritativa y coercitiva, mientras que en la gobernanza es fragmentada, autoimplementada y voluntaria.

El argumento del continuum propone que estos tipos ideales son, en el fondo, manifestaciones de cualidades o atributos comunes tanto al gobierno como a la gobernanza. Dicho de otra manera, las dinámicas transnacionales, la dispersión, los límites a la soberanía, el autogobierno, la horizontalidad en las interacciones, la negociación, la desigualdad, la fragmentación, la autoimplementación y los acuerdos voluntarios se encuentran presentes en el gobierno pero se manifiestan de manera más explícita y en una mayor intensidad en la gobernanza. Lo mismo se puede decir de los atributos que caracterizan al gobierno y que se encuentran presentes en la gobernanza, pero implícitamente y en una intensidad menor.

La afirmación “la gobernanza es algo diferente al gobierno” puede tener varios significados. Generalmente, los diversos cuerpos de literatura la han interpretado como que la gobernanza es algo distinto a la gobernabilidad, incluso si esta es definida como “gobernabilidad democrática”; también la han comprendido como que la gobernanza requiere –o se identifica con– el uso de Nuevos Instrumentos de Política Pública, especialmente con la gestión de redes de política pública o de redes interorganizacionales. Esto, se argumenta, modifica la manera tradicional de entender el gobierno.

La gobernanza es distinta a la gobernabilidad

Como han argumentado Aguilar (2006) y otros, la gobernanza supone un enfoque básico, así como mecanismos de agregación de intereses, maneras de lograr acuerdos y métodos de implementación, que son diferentes a la gobernabilidad. En efecto, “la gobernabilidad supone y afirma que se pueden tener gobiernos eficaces en la conducción de sus sociedades si se les dota de todas las capacidades (coactivas, legales, financieras, administrativas, cognoscitivas, técnicas…) de las que carece o ha perdido […] Este enfoque se sustenta en el supuesto que la dirección de la sociedad es una actividad propia y exclusiva del gobierno” (Aguilar, 2013a, pp. 104-105).

Una premisa fundamental de la gobernanza, por otro lado, es que los problemas de ingobernabilidad no son generados solamente por la falta de información, legitimidad, dinero o instrumentos técnicos, sino principalmente por fallas en un modelo que presupone que un solo actor o institución, en este caso el gobierno, puede timonear efectivamente al resto de la sociedad (Mayntz, 1993a).

La gobernabilidad presupone que “el agente central o único de la conducción social es el Estado, concretamente los poderes públicos y, en particular, el gobierno ejecutivo” (Aguilar, 2006, p. 69). La gobernanza, por otro lado, asume que no existe un actor o institución lo suficientemente informado, legítimo o rico como para asegurar una sola línea de decisión y acción social (Kooiman, 1993a). Para la gobernabilidad, el problema capital radica en la capacidad del gobierno para el cumplimiento de sus objetivos que, se presupone, son los que la sociedad en su conjunto se da a sí misma a través de las instituciones democráticas (Aguilar, 2010). Pero la gobernanza supone que la sociedad tiene capacidades de autoorganización, autogobierno, autorregulación y autoproducción suficientes como para poder desarrollar y mantener un cierto nivel de autonomía respecto del Estado sin que esto implique caos social (Aguilar, 2013a). En realidad, la gobernanza “integra y rebasa la problemática de la (in)gobernabilidad y […] presenta un enfoque más productivo heurística y políticamente” (Aguilar, 2006, p. 38).

Por estas razones, es inadecuado traducir governance como gobernabilidad incluso si esta es definida en términos de la gobernabilidad democrática. Para Porras Nadales (2014, p. 68) la gobernanza implica que nuevas preocupaciones como “la calidad democrática, la participación ciudadana, la transparencia, el rendimiento institucional y los resultados de la acción del gobierno” complementan las ansiedades típicas de la gobernabilidad. En ese sentido, las literaturas de la gobernanza están cerca de la gobernabilidad democrática, pues presuponen una cierta centralidad del gobierno pero con apertura a su entorno.

Sin embargo, la gobernanza en general cuestiona presupuestos tales como la autosuficiencia del gobierno, el control directo, la rendición de cuentas ascendente y la idea de uniformidad (Peters, 2004, pp. 73-74) que son centrales al modelo de la gobernabilidad, sea democrática o no. Una propuesta de gobernabilidad democrática que reconociera la capacidad de la sociedad para autogobernarse, al menos en ciertos ámbitos y en cierto nivel, así como las limitaciones que por definición tiene el gobierno jerárquico para generar y mantener órdenes sociopolítico-económicos, sería en realidad una propuesta de gobernanza.

En lo que respecta al término “gobernabilidad democrática” parece que se usa como sinónimo de “buen gobierno”, particularmente en los entornos académicos mexicanos; esto implicaría un gobierno que cumple sus objetivos en una interacción sustentable con la sociedad. Arce Tena (2006), por ejemplo, argumenta que la gobernabilidad depende de la efectividad, legitimidad y estabilidad de las instituciones del Estado, aunque define la gobernabilidad en sentido amplio, como la “capacidad del gobierno para conducir los esfuerzos sociales hacia objetivos nacionales” (p. 135). Para él, la gobernabilidad es democrática cuando las instituciones nacionales se pueden vincular efectivamente con un proyecto nacional, es decir, de todos los que forman parte del Estado-nación. Este proyecto es definido en las instituciones políticas del Estado, y la participación ciudadana y los medios de comunicación tienen un papel central en el proceso. Pérez Fernández del Castillo (2008) añade, además, la necesidad de mantener relaciones interpersonales e interinstitucionales de confianza y de generar procesos de educación para la corresponsabilidad, entre otros.

Sin embargo, es Deloya Cobián (2008) quien mapea de manera más ambiciosa los factores de la gobernabilidad democrática en México. Para él, son seis las agendas que están vinculadas a la gobernabilidad democrática: la agenda económica considera la productividad, la competitividad, el sistema educativo, el sistema financiero, el desarrollo urbano y regional, la infraestructura para el desarrollo, el sector externo, las remesas y las micro, pequeñas y medianas empresas; la agenda social incluye los programas sociales, el cambio demográfico, la salud, el envejecimiento de la población, la migración, la pobreza, la desnutrición y la atención prioritaria a la mujer, la juventud y la población indígena.

La agenda de la seguridad pública se centra en las corporaciones policiacas, el funcionamiento de los ministerios públicos, los juzgados, el estado del sistema penitenciario y la reforma del sistema de impartición de justicia; la agenda política y electoral, por otro lado, debe considerar el sistema electoral y de partidos, la transparencia, el papel de los medios de comunicación, las campañas y precampañas electorales, la unificación de los calendarios electorales, el voto en el extranjero, el federalismo, la reforma a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, la rendición de cuentas, y el papel de la sociedad civil. La agenda internacional y de política exterior debe tomar en cuenta las relaciones bilaterales y multilaterales con distintas regiones del mundo y organismos internacionales; y la agenda propiamente de la gobernabilidad democrática trata de articular todos estos factores a través del fortalecimiento de los tres poderes para lograr el crecimiento económico, el empleo, el desarrollo sustentable y la participación ciudadana.

A pesar de que el listado de elementos a considerar para lograr la gobernabilidad democrática cubre los sectores de política pública más importantes, así como algunos enfoques transversales, es evidente que esta aproximación sigue teniendo al gobierno como el actor principal de los procesos en todos ellos, por lo que no es estrictamente gobernanza. El número, amplitud y complejidad de los procesos que deben estar bajo el control gubernamental indica ya una “sobrecarga” (overload) que hace que el gobierno sea insuficiente por definición. En cualquier caso, el listado es útil para diseñar tableros de control que den seguimiento a algunos indicadores relevantes, si bien muchos de estos no se encuentran bajo el control directo del gobierno.

La sobrecarga de los gobiernos ha sido generada, por un lado, por su incursión en diversos sectores de política pública que en sí mismos son menos tratables, combinada con una sociedad que, al ser más compleja, es menos gobernable (Pierre y Peters, 2005, p. 120). Este problema es el que ha motivado que muchas publicaciones, que se autocalifican como pertenecientes a algún cuerpo de literatura de la gobernanza, en realidad versen sobre el buen gobierno (Requena, 2014) o sobre un estilo de ejercer el gobierno que reconoce el papel de los actores no gubernamentales en el logro de los objetivos gubernamentales. En la práctica, es común encontrar programas de gobiernos locales que se presentan como ejemplos de gobernanza, cuando sería más apropiado hablar de “programas de gobernabilidad democrática” ya que asignan a los ciudadanos un papel rígidamente acotado dentro de procesos sobre los que no tienen capacidad de influir.

Nuevos instrumentos de política pública

Si la gobernanza es diferente a la gobernabilidad e implica una nueva manera de gobernar, entonces también requiere nuevos instrumentos para hacerlo. Para algunos autores, la gobernanza es indistinguible de los Nuevos Instrumentos de Política Pública (nipp) por dos razones. La primera es que, de la misma manera en que el humo anuncia el fuego, los nipp presuponen una redefinición previa de las relaciones gobierno-sociedad, con la ventaja adicional de que no se tiene que probar la existencia de tal redefinición; simplemente se supone plausiblemente que los gobiernos no cambiarían a menos que fuera necesario. Han cambiado, adoptando nipp más suaves y basados en el intercambio de información, luego las relaciones gobierno-sociedad se han redefinido hacia patrones más horizontales y menos jerárquicos. Esta correlación entre cambio del gobierno y uso de nuevos instrumentos, claro está, debe ser examinada con más cuidado en su consistencia teórica y en diversos contextos empíricos.

La segunda razón es que otros autores, desconcertados ante la polisemia conceptual de la gobernanza, han decidido adoptar una aproximación más empírica. Una ventaja inmediata de definir la gobernanza como la incorporación de actores no gubernamentales en el diseño, implementación o evaluación de las políticas públicas (Porras, 2007a) es que así se soslayan las discusiones interminables sobre las definiciones de la gobernanza, pudiendo adoptar un enfoque más intuitivo. Como se discutió anteriormente, esta aproximación tiene la desventaja de fomentar el uso inconsistente del término, pero tiene el beneficio de que la evidencia empírica así obtenida puede “arbitrar entre las propuestas más extremas de la gobernanza” (Jordan et al., 2005, p. 477).

La gobernanza definida como nipp casi siempre hace referencia a instrumentos de democracia participativa y deliberativa que faculta a los actores o instituciones no gubernamentales a participar en la definición de objetivos de gobierno, en su implementación o en su evaluación. Los nipp tienden a enfocarse en problemas concretos y tangibles, involucrando a los ciudadanos, actores o instituciones directamente afectados por las decisiones a tomar, con el supuesto de que es posible encontrar soluciones en común (Alfie, 2013).

Dentro de estos instrumentos se puede contar el uso de la soft law (ley suave) en lugar de la ley dura (i.e. criterios de política pública, acuerdos y declaraciones en lugar de la ley y sus reglamentos); permitir adaptaciones y excepciones locales de la normatividad general; la sustitución de sanciones por estímulos, recomendaciones o campañas de información que buscan convencer al ciudadano e incidir en sus decisiones; por ejemplo, llevando un estilo de vida saludable; el uso de reglas maleables; preferir la regulación material sobre la procedimental, para permitir procesos de revisión constante de las normas (Palumbo, 2015 y Treib, Bähr y Falkner, 2007) y, claro está, los consejos, comités y cuerpos público-privados o ciudadanos que acompañan los procesos de política pública. Resumiendo, los nipp “no se basan en el recurso de la autoridad o las sanciones gubernamentales” de manera sustancial (Jordan et al., 2005, p. 481).

Para Ritzer y Jurgenson (2010) y Palumbo (2015), los nipp buscan reconocer la existencia del prosumer (“prosumidor”, diferente del “consumidor”), neologismo que hace referencia a las formas de producción basadas en el autoservicio, así como al hecho de que cada vez que alguien consume hace avanzar una determinada agenda de problemas o intereses, o hace crecer un determinado segmento del mercado. Todos somos prosumers en el sentido que nuestra participación o consumo tiene efectos agregados en los mercados, la organización de la sociedad civil y, si somos afortunados, el gobierno.

Finalmente, es importante referirnos a una discusión que existe actualmente en relación con los nipp. Muchas de las controversias sobre las complicaciones resultantes del uso de nuevos instrumentos de política se han centrado en las consecuencias de dejar decisiones presupuestales, legales o técnicas complejas en manos de ciudadanos no expertos. Los políticos y los administradores públicos parecen desconfiar de este tipo de mecanismos en prácticamente todos los contextos (Löffler, 2009). Sin embargo, el problema de fondo no son las posibles malas decisiones tomadas usando los nipp, que ciertamente se deben tratar de evitar, sino más bien algunos supuestos que no han sido lo suficientemente examinados. El principal de ellos es la identificación entre los nipp y gobernanza mencionada arriba, que parece presuponer que los nipp pueden presentarse como un “kit” neutral de posibles herramientas a la disposición de los técnicos del gobierno. Ellos las podrían seleccionar pragmáticamente, de acuerdo con los resultados, sin una reflexión más profunda acerca de la conveniencia de usar tal o cual instrumento (Le Gàles, 2011).

Al concebir los nipp de esta manera se deja de lado el papel coordinador del gobierno, así como la capacidad de este para timonear a las redes y comunidades de política pública que se forman en torno a estos instrumentos (Le Galès, 2011). Dicho de otra manera, la desventaja más importante de definir la gobernanza como un nipp es que desplaza la discusión a cuestiones aparentemente técnicas de concordancia entre medios y fines, cuando en realidad lo que está en juego es la capacidad del Estado, particularmente del gobierno, para timonear efectivamente a través de nuevos o viejos instrumentos de política.

Gestión de redes de política pública o de redes interorganizacionales autoorganizadas

Posiblemente, la definición más establecida de la gobernanza en la academia, la más conocida entre los estudiosos y la que ha alcanzado un cierto estatus de “ortodoxia” (Marinetto, 2003, p. 597) en la administración pública es la del primer Rhodes (1997). Para él, la gobernanza “se refiere a redes inter-organizacionales autoorganizadas (self-organizing inter-organizational networks) caracterizadas por la interdependencia, el intercambio de recursos, [el establecimiento de] reglas del juego y una autonomía significativa del Estado” (p. 15). La gobernanza consiste en la administración/gestión/dirección (managing) de las redes (Rhodes, 1997, p. 52).

Como se argumentará en el siguiente capítulo, el aquí llamado “primer” Roderick A. W. Rhodes propone de manera estipulativa que la gobernanza consiste en las mencionadas redes interorganizacionales autoorganizadas. Algunos años después argumentaría, fundamentalmente en publicaciones en coautoría con Mark Bevir, que no es posible determinar ex ante qué forma adquiere la gobernanza en determinado contexto, ya que este puede ser considerablemente diferente a la teoría en términos de problemas, dilemas y narrativas usadas.

Este “segundo” Rhodes propone un giro de antropología social que cuestiona la visión del primero, que parece objetivista en comparación. Las discrepancias entre estos argumentos son las que justifican que en este libro se diferencien a la manera en que se habla, por ejemplo, del “primer Wittgenstein” –neopositivista– y del “segundo Wittgenstein” –interesado en filosofía del lenguaje–. Sin embargo, esta es solamente una herramienta de trabajo que no es ampliamente usada, ya que además de este libro no parece haber propuestas que diferencien entre el primer y segundo Rhodes. Hasta qué punto el segundo Rhodes es resultado del desarrollo orgánico del primero y, en consecuencia, hasta qué punto son consistentes en un nivel más profundo, son asuntos que deben abordarse en el futuro.

El primer Rhodes (1997, pp. 9-10) argumenta que, en los contextos actuales, las organizaciones dependen mutuamente de los recursos necesarios para su funcionamiento, lo que fomenta el intercambio entre ellas; pero también produce competencia para tratar de obtener la mayor influencia posible en las decisiones públicas que les afectan. Esto estimula la aparición de redes de política pública (policy networks) que limitan la participación en los procesos definitorios de tales políticas, establecen los roles de sus integrantes y, a la larga, modifican la centralidad del poder ejecutivo (core executive).

Las redes de política pública pueden consolidarse a tal grado que introducen dinámicas no verticales dentro de las burocracias estatales, promoviendo los intereses privados de los actores no gubernamentales que las forman, “vaciando” al Estado (hollowing out of the state) de sus capacidades básicas y debilitando al ejecutivo central (Rhodes, 2011b). Cuando las redes de política pública se forman por actores o instituciones provenientes de varios sectores (i.e. del gobierno, la sociedad organizada o los mercados), y adquieren cierta capacidad para resistir las directrices del Estado, pueden ser consideradas redes de gobernanza.

La gobernanza consiste en el “cambio del significado del gobierno” (Rhodes, 1997, p. 15) porque la proliferación de redes que están formadas por actores e instituciones públicas y privadas aumentan la fragmentación gubernamental, el nivel de interacciones horizontales entre las organizaciones involucradas en la prestación de los servicios públicos (Rhodes, 1994), y la necesidad de funcionar siguiendo reglas basadas en la “reputación, la confianza, la reciprocidad y la mutua interdependencia” (Rhodes, 1997, p. 52). En estos nuevos contextos, los gobiernos se ven limitados por la falta de legitimidad, la complejidad de los procesos de política pública y el alto número de instituciones no gubernamentales relacionadas con los asuntos públicos a definir. “El gobierno es sólo uno de los muchos actores que influyen el curso de los eventos […] no posee el poder suficiente para ejercer su voluntad sobre otros actores. Otras instituciones de la sociedad son, en gran medida, autónomas. No son controladas por ningún actor superior” (Rhodes, 1997, p. 52).

De esta manera, el modelo del primer Rhodes se caracteriza por:

a) La interdependencia entre organizaciones, ya que la gobernanza es más amplia que el gobierno, cubriendo también actores no estatales y modificando las fronteras usuales entre lo público y lo privado.

b) Las interacciones entre los miembros de las redes con el objeto de obtener los recursos necesarios para la consecución de sus objetivos.

c) La importancia asignada a las reglas acordadas por los miembros de las redes, para mantener interacciones similares a “juegos” que se basan en la confianza mutua.

d) Un grado significativo de autonomía del Estado, ya que son autoorganizadas (self-organizing) y no rinden cuentas a este. En estos entornos, el Estado solamente puede timonear las redes de manera “imperfecta” (Rhodes, 1997, p. 53). La gobernanza designa una modalidad del gobierno en la que este desempeña sus funciones de manera más limitada por la falta de legitimidad y menor capacidad de control, en contextos en los que un reto central consiste en coordinar las redes para cumplir objetivos sociales.

Este modelo es atractivo por su relativa simplicidad y elegancia: establece tres condiciones para la gobernanza (redes + interorganizacionalidad + autoorganización) y, al hacerlo, redefine la función y naturaleza del gobierno. La gobernanza no sólo implica que los aparatos burocráticos deben repensar los instrumentos con los cuales interactúan con la sociedad, que ahora (se supone) se presenta en forma de redes, sino que el gobierno mismo se concibe como un conglomerado de redes interorganizacionales autoorganizadas caracterizado por una considerable fragmentación, mayor borrosidad funcional entre los actores públicos y privados, y el requerimiento que los programas gubernamentales trabajen con una mayor autoorganización de la sociedad (Porras, 2005).

La gobernanza produce administraciones públicas focalizadas en sectores de política pública más o menos especializados, que buscan satisfacer las demandas de ciudadanos-clientes. El presupuesto causal, parecido al principio de la ngp enunciado por Osborne y Gaebler (1994, pp. 259-264), busca igualar las necesidades ciudadanas con los recursos disponibles, al incluir a los usuarios en la planeación e implementación de las políticas. De esta manera, según la teoría, el desperdicio de recursos disminuye mientras que aumenta la eficiencia, lo que, por otra parte, ha sido cuestionado por estudios comparativos a nivel internacional (United Nations, Department of Economic and Social Affairs [un-desa], 2005). Las redes interorganizacionales autoorganizadas son, en parte, resultado de esta reingeniería de focalización, por lo que muchas veces han sido activamente promovidas por los gobiernos, o sufridas, en caso de que se consideren consecuencias no deseadas de la reforma gerencial del gobierno (Bevir, 2012, p. 67).

En cualquier caso, su presencia plantea preguntas sobre el tipo de liderazgos que son los adecuados en esta nueva situación; si los políticos efectivamente pueden timonear las redes; si las redes son un buen vehículo para preservar los bienes comunes, para promover la inclusión social y la participación; y si los problemas de rendición de cuentas de las redes pueden ser resueltos (Bevir, 2011, pp. 15-16). Las redes interorganizacionales autoorganizadas introducen un elemento de dinamismo que ha sido elaborado por Vázquez Ceballos (2015, p. 91) que quizá sea más útil que los tradicionales grafos de redes para transmitir la idea de movilidad de las fronteras funcionales y la incorporación de actores no gubernamentales.

En su esquema, construido a partir de Teisman (2000), sobre el fondo de una gran flecha gris que representa el proceso de decisiones, identifica varias trayectorias de actores. En estas se localizan puntos negros que representan decisiones, unidos por flechas negras, que representan las interacciones entre actores en un evento determinado. Estos actores tienen la capacidad de planear estratégicamente pues proyectan interacciones en eventos futuros, representados por flechas grises. Los rectángulos son acuerdos alcanzados (Vázquez Ceballos, 2015, p. 91, nota al pie 1). Las políticas públicas en la gobernanza son siempre resultado de este tipo de interacciones que complejizan la labor de gobierno (véase diagrama 1). La ventaja del uso de este modelo interactivo sobre otros más estáticos es que transmite la idea de que las relaciones originadas por las redes son siempre dinámicas, por lo que para conocer los procesos de gobernanza son indispensables varios “cortes” en el tiempo.

Para la literatura de la gobernanza que la define como la gestión de redes, la presencia de estas en los procesos de política pública puede llegar a ser un verdadero obstáculo para la implementación (Merino, 2013, p. 47). En particular, la autoorganización o autonomía del control estatal es considerada una fuente permanente de complicaciones pues, uno supone, la mayor fragmentación dificultaría que el gobierno timonee las redes hacia el cumplimiento de objetivos coherentes entre sí, además del muy mencionado problema de la rendición de cuentas.

Este último problema, presente en la literatura de una manera prominente desde el inicio de la década de 1990, es quizá una de las debilidades más importantes de las redes de gobernanza. En resumen, una red interorganizacional autoorganizada puede llegar a tener dinámicas de cooptación o cierre que la hagan opaca y sin rendición de cuentas. Esto cuestiona la creencia implícita de que toda red interorganizacional autoorganizada es democrática, transparente y rendidora de cuentas, dado que implica la participación ciudadana o de organizaciones no gubernamentales.

Este tema es mencionado de manera más concreta en el capítulo cuatro, pero quizá aquí baste apuntar dos cosas. La primera es que la muchas veces temida autoorganización o autonomía en las redes, que para algunos teóricos sería la expresión más desarrollada de la gobernanza, simplemente no se da con la intensidad argumentada por Rhodes (1997). Jordan et al. (2005) han señalado apropiadamente que una política pública en la que los actores no gubernamentales establezcan los objetivos a realizar y, al mismo tiempo, controlen los medios para lograr tales objetivos, no es factible en los entornos gubernamentales usuales, simplemente porque desplaza al gobierno a la realización de actividades secundarias o complementarias. Si a esto añadimos que los actores o instituciones no gubernamentales con poder de decisión sobre las acciones a realizar, y en control de los instrumentos y recursos necesarios, no serían elegidos democráticamente, se generarían problemas de legitimidad y gobernabilidad considerables.

Aún más, la narrativa del Estado impotente ante las redes empoderadas no toma en cuenta que las redes mismas son una estrategia gubernamental para mantener la centralidad en los procesos políticos a través de los nipp. Como argumentan Pierre y Peters (2005), “la manera más simple de obtener la legitimidad requerida para gobernar efectivamente es el otorgar poder” (p. 68), por lo que el peligro real no es que los gobiernos sucumban ante las redes, sino que estas sean incorporadas a la política pública de manera corporativa o cuasi corporativa.

La segunda cuestión es que la rendición de cuentas puede amoldarse a nuevas modalidades, que vayan más allá del enfoque usual centrado en individuos e instituciones, desarrollando mecanismos basados en la autorregulación y la cultura (Considine y Afzal, 2011). Adicionalmente, necesita ser desarrollada la intuición de la literatura del anclaje democrático de la gobernanza, de que es necesario conectar (o reconectar) las redes interorganizacionales autoorganizadas con los mecanismos de la democracia representativa (Sørensen y Torfing, 2005a).

El consenso actual parece estar dirigiéndose hacia modelos en los que las redes interorganizacionales autoorganizadas coexisten, con diversos grados de armonía, con las jerarquías burocráticas. Kettl (2002, pp. 164-165) sugiere algunos parámetros para encontrar las mejores combinaciones posibles de acuerdo con los contextos concretos:

a) La jerarquía y la autoridad no pueden ser reemplazadas, pero se deben adaptar mejor a las redes de gobernanza.

b) Redes complejas han sido superpuestas a las organizaciones jerárquicas, lo que requiere mecanismos de gestión diferentes.

c) Los administradores públicos deberían confiar más en procesos interpersonales e interorganizacionales para complementar, y algunas veces sustituir, a la autoridad.

d) La información es el componente más básico y necesario en los procesos de gobernanza.

e) La gestión basada en el desempeño puede ser una herramienta para lidiar con las fronteras funcionales borrosas.

f) La responsabilidad cívica es el trabajo de los socios no gubernamentales del gobierno.

Finalmente, aunque parece algo obvio una vez hecha esta revisión de la gobernanza definida como un nuevo significado del gobierno o como la gestión de redes, la sociedad organizada no aparece como una preocupación central en este cuerpo de literatura. Las redes son concebidas como un nipp, no como un mecanismo para empoderar a la sociedad. Ciertamente, algunos autores ven a las redes interorganizacionales autoorganizadas como “una manifestación práctica de la democracia participativa y deliberativa” (Considine y Afzal, 2011, p. 379). Sin embargo, y de manera paradójica, todavía es necesario desarrollar las implicaciones de estas en los estudios teóricos y empíricos de la sociedad civil organizada, el capital social y la participación ciudadana.

Proyecto de cambio o de investigación

Además de ser un enfoque, una teoría en sentido lato y un nuevo significado del gobierno generado por la gestión de redes, la gobernanza también puede referirse a un proyecto de cambio de la realidad social, política o económica. Dentro de esta aproximación, y en los últimos años, también se ha definido a la gobernanza como un proyecto, agenda o campo de investigación a desarrollar en el futuro. La gobernanza aquí se plantea como un plan para modificar el estado actual de las cosas, por lo que los elementos normativos tienen un lugar central en ella; otras consideraciones de carácter prescriptivo, como los medios para llevarlo a cabo y su factibilidad, también son parte de este cuerpo de literatura.

El Banco Mundial, junto con otros organismos internacionales, han desarrollado buena parte de esta literatura. La gobernanza es “el ejercicio de la autoridad, control, gestión y poder del gobierno” (World Bank, 1992, p. 3) que, cuando tiene ciertos atributos, se puede considerar “buena gobernanza” (good governance). La buena gobernanza incluye los procesos por los cuales los gobiernos son electos, monitoreados y reemplazados, la capacidad para formular e implementar políticas públicas consistentes (sound policies) y el respeto de las instituciones políticas y económicas que permiten la interacción sustentable entre gobierno y sociedad (Rothstein, 2012).

Las famosas sound policies, usualmente interpretadas en términos del Post Washington Consensus, se definen en línea de la austeridad fiscal y la reducción del aparato estatal. La buena gobernanza implica un conjunto de atributos que permiten el desarrollo de un orden competitivo del mercado que, favoreciendo el crecimiento económico, es incluyente; requiere la presencia de instituciones políticas participativas, democráticas, legítimas, pluralistas y accesibles a todos; una administración pública eficiente, transparente, independiente y responsable; e instituciones sociales que protejan los valores culturales y éticos, la libertad, la seguridad y la igualdad de oportunidades (Haldenwang, 2005, p. 38). Para Leftwich (1994, p. 372), y Chhotray y Stoker (2009, p. 104), la buena gobernanza se concretaría en un sistema sociopolítico-económico donde hay:

a) Rendición de cuentas (i.e. que los funcionarios y servidores públicos respondan por sus acciones).

b) Un sistema legal, formado por una estructura de reglas, leyes y jurisprudencia, que provean de claridad, predictibilidad, estabilidad e imparcialidad al sector privado, pero que también permitan la solución de conflictos a través de un poder judicial independiente.

c) Información suficiente, confiable y accesible a todos sobre las condiciones económicas, los presupuestos públicos, los mercados y los planes gubernamentales.

d) Transparencia, lo que implica tener gobiernos abiertos, limitar la corrupción y fomentar procesos de consulta entre el gobierno y la sociedad.

Recientemente a estos atributos se les han añadido las agendas de equidad (de género, de los pueblos indígenas, de inclusión social, etc.), así como la del desarrollo sustentable (Bovaird y Löffler, 2009, p. 10). La Unión Europea (ue) enuncia la buena gobernanza en términos de principios que deberían guiar sus decisiones, las de los gobiernos que la conforman, en todos sus niveles, y las de las interacciones entre actores públicos y privados. Estos incluyen la apertura gubernamental, expresada a través de un lenguaje y formato que permitan llegar a todos; la participación de los ciudadanos “en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepción hasta la aplicación de las políticas”; la responsabilidad, clarificando el papel de cada uno de los actores e instituciones de la ue que participan en los distintos procesos de gobierno; la eficacia de estos, basados en la oportunidad de las políticas públicas, medidas y definidas de manera clara; la coherencia entre los diferentes sectores de política pública; y la proporcionalidad y subsidiariedad, tratando de resolver los problemas al menor nivel administrativo posible y solamente considerando asuntos a nivel europeo cuando sea necesario (Comisión Europea, 2001, pp. 7-8).

Similares concepciones de la buena gobernanza se usan por instituciones como el Instituto de Desarrollo Alemán (Deutsches Institut für Entwicklungspolitik, die), el Fondo Monetario Internacional (fmi), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud), y el Instituto de Gobernanza (García García, 2011, pp. 8-10).

A diferencia del modelo del primer Rhodes (1997), conocido sobre todo en medios académicos, la buena gobernanza ha llegado a políticos, administradores públicos, asesores de think tanks, miembros de osc y al público en general a través de los informes del Banco Mundial, incluyendo sus Worldwide Governance Indicators (conocidos como los Indicadores de Gobernabilidad Mundial), y de las publicaciones de los organismos internacionales mencionados arriba. El uso no especializado de la gobernanza, extendido entre activistas y organizaciones no gubernamentales (ong), debe mucho a este cuerpo de literatura. Un número creciente de municipios en México y otros países de América Latina, así como en Europa, usan el término en su planeación e informes de manera regular. La buena gobernanza se usa también como equivalente de buen gobierno, con algunos atributos similares a los de la gobernabilidad democrática.

Sin embargo, a pesar de este uso extendido, establecer cuál es el modelo de correlación, o vínculo causal que mantiene unidas tantas variables económicas, políticas, administrativas, burocráticas y culturales es un trabajo todavía por hacerse. Es claro que todos estos elementos son normativos, pues argumentan qué tipo de sociedad es la que deberíamos tener por objetivo, pero sigue sin ser evidente cuál es la propuesta fundamental de la buena gobernanza.

¿Qué mantiene unido todo el modelo? ¿Los requerimientos establecidos en tantos y tan diversos sectores de política pública son compatibles entre sí? ¿Lo que se avanza en uno permite construir complementariamente en otro? Aún más, ¿la propuesta de la buena gobernanza realmente es distinguible de un Estado liberal funcional con una aproximación de justicia social, como ha sugerido Rothstein (2012, p. 151)? ¿Se puede realmente garantizar la buena gobernanza, como pregunta Peters (2012b, p. 29)? En última instancia, ¿es factible la buena gobernanza?

La buena gobernanza ha sido criticada, entre otras cosas, porque asigna demasiada importancia a la reducción del Estado y a la austeridad fiscal; pareciera ocuparse de las fallas de las instituciones en el contexto de la buena gobernanza, sin considerar las funciones reales que estas desempeñan; se concentra en algunas instituciones que son relevantes en las democracias liberales, dejando de lado otras que, ya sean formales o informales y dependiendo del contexto, pueden ser más relevantes para el buen gobierno; no explica qué actores o instituciones pueden estimular o bloquear las reformas de la buena gobernanza; crea expectativas exageradas en las reformas institucionales que propone, presuponiendo una visión lineal del cambio, lo que nunca es real en contextos complejos; y no toma en cuenta los costos y riesgos de tales reformas (Haldenwang, 2005, p. 38).

En una paradoja que no deja de ser interesante, si bien la buena gobernanza ha sido un factor de peso para la popularización del término, también es fuente de constante descrédito en muchos ambientes, académicos y no. En no pocas ocasiones, y suponiendo erróneamente que las literaturas de la gobernanza tienen una posición común respecto a las políticas económicas neoliberales, especialmente en lo que respecta a la austeridad fiscal y la reducción estatal, las propuestas de la gobernanza son rechazadas en bloque.

La literatura de la gobernanza global (global governance) es considerablemente diferente a la buena gobernanza, en el sentido que sus temas están más cercanos a los de los regímenes e instituciones internacionales, el multilateralismo y, más recientemente, a la necesidad de una cierta globalización política para atender los problemas de la globalización económica y el calentamiento global (Kacowicz, 2012, p. 688). Sin embargo, algunas propuestas recientes de este cuerpo de literatura han tratado de vincular a la gobernanza global con algunos principios de la buena gobernanza. En concreto, han buscado establecer responsabilidades comunes, pero diferenciadas; la subsidiariedad; la inclusión, la transparencia y la rendición de cuentas; la coherencia entre políticas; y la soberanía responsable (United Nations, Development Policy and Analysis Division, 2014, pp. 14-16).

Esto sugiere que, en el futuro, las literaturas de la buena gobernanza y la de la gobernanza global, como proyectos de cambio de las sociedades, podrían desarrollar más temas comunes. Incluso, si el reconocimiento del vínculo entre las condiciones de buena gobernanza y el entorno global se consolidara, esto podría dar lugar a una cierta fusión de estos dos cuerpos de literatura.

Agenda de investigación

Cuando se usa el término gobernanza no solamente se puede estar haciendo referencia a un proyecto de cambio en la sociedad, sino también a un proyecto o agenda de investigación que no implicaría únicamente nuevos campos a desarrollar, sino también la modificación de los referentes conceptuales actuales.

Desde esta perspectiva, la gobernanza designa un listado de problemas teóricos, empíricos, prescriptivos y metodológicos que tienen que atenderse o resolverse para posibilitar o mejorar la coordinación sostenida entre actores gubernamentales y no gubernamentales. Una ventaja evidente de esta manera de definir la gobernanza es que evita entrar en la discusión de si esta es un enfoque o una teoría en proceso de consolidación, y de si existe realmente o no como un nuevo estilo de gobierno, un cambio en las relaciones Estado-sociedad, o un aumento cualitativo en el número e influencia de las redes. Prácticamente todas las contribuciones sustantivas citadas en este libro tienen algo que decir sobre la agenda de investigación que resulta de las distintas definiciones de la gobernanza, dependiendo de los argumentos y contextos concretos de los que se trata.

Sin embargo, Esmark (2011) y particularmente Palumbo (2015) la definen como un listado de problemas o asuntos que, teniendo un cierto grado de subsistencia en las diferentes disciplinas académicas, señalan los asuntos fundamentales relacionados con la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes. El “cierto grado de subsistencia” es clave en este planteamiento, pues los autores mencionados parecen presuponer que estos problemas o asuntos tienen la suficiente consistencia o coherencia interna como para surgir en las ciencias sociales, en particular las ciencias políticas, las relaciones internacionales, la administración pública, la sociología y la economía, de manera más o menos usual e identificable.

Palumbo (2015, pp. 87-90) argumenta que la gobernanza como proyecto de investigación debe considerar tres niveles de análisis: en el primero, los “micro-estudios empíricos”, se deben abordar problemas como las fallas en el gobierno, la ngp, las redes de política pública, la desregulación, la descentralización y los procesos de autogobierno y autorregulación. En el segundo nivel, de análisis intermedio, se encuentran temas como el “Estado vacío” (hollowed out state), la gobernanza por redes, la gobernanza multinivel, el Estado regulador, el sistema político de (o basado) en redes y la gobernanza global. Estos temas, como se puede apreciar, son muy cercanos a las definiciones de la gobernanza que se usan en la administración pública, particularmente por Rhodes (1997) y Pierre y Peters (2000). Finalmente, el tercer nivel, “dinamismos sistémicos”, considera conceptos como la gobermentalidad, la autopoiesis, la metagobernanza, la gobernanza interactiva y la gobernanza o timoneo de las redes.

Ya sea como proyecto de cambio o como un proyecto de investigación, la gobernanza plantea asuntos que no solamente son importantes para la consolidación teórica, empírica y metodológica de ella misma, sino que puede ser de utilidad para las diferentes disciplinas en las que se han originado tales asuntos.

Giro social hacia las redes

Por último, la gobernanza puede entenderse como un cambio sustantivo verificado en la sociedad, en los sistemas sociopolítico-económicos definidos de manera amplia, incluyendo a actores gubernamentales, pero, sobre todo, a los no gubernamentales. Esta manera de aproximarse a la gobernanza es la más fundamental y, en sentido estricto, la que tiene mayor grado de subsistencia.

Una sociedad en la que las redes tuvieran un papel más relevante, por su mayor número e influencia en todos los procesos, sería el sustrato último de las demás nociones de la gobernanza. En efecto, la gobernanza como enfoque, como teoría en sentido lato, como un nuevo significado de gobierno resultado de las redes y como un proyecto de cambio o de investigación sólo tendrían sentido si efectivamente presuponen un cambio previo, en el tiempo y como causa inmediata, de la sociedad. Este cambio hacia las redes también puede reconocerse como algo deseable, por lo que la gobernanza como proyecto podría tener como un objetivo, fuera del alcance realista de cualquier gobierno, transformar el tejido mismo de la sociedad haciéndola más horizontal y autoorganizada, más basada en redes.

La obra de Jan Kooiman (1993a, 1993b, 1993c, 1999, 2000, 2003, 2008 y 2010, por mencionar sus más importantes contribuciones) presupone la existencia de una “gobernanza social” en la que las redes y sus interacciones con las jerarquías y los mercados, son las que explican no solamente los procesos de política pública, sino todos los procesos de gobierno, definido de manera amplia.

Un axioma de la escuela de Róterdam, de la cual Kooiman es un miembro distinguido, es presuponer que “todos gobernamos”. El gobierno formal es relativamente pequeño y con una capacidad limitada para efectuar cambios en la sociedad. Para este enfoque, la sociedad en su conjunto es la que puede causar el cambio en el gobierno, sus mecanismos y sus instrumentos: no al revés. Otros autores miembros de esta Escuela, como Erik Hans Klijn, Joop Koppenjan e Ingmar van Meerkerk, introducen algunas variantes en este argumento central; los dos primeros desde la gestión de las redes de gobernanza. Esta aproximación es más o menos compartida e impulsada por la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad Erasmo de Róterdam –que da el nombre a la Escuela– y a la que pertenecen los autores mencionados.

Paradójicamente, este presupuesto central respecto a la naturaleza de la sociedad y sus relaciones no ha sido probado incontrovertiblemente, sino que se trata generalmente como un axioma plausible: es verosímil porque existen evidencias que lo indican así, pero sería prácticamente imposible medir y comparar en todos los sistemas sociales, políticos y económicos la presencia de las redes y su influencia. Aun más, sería irrealizable tratar de hacer esto en largas series temporales que pudieran mapear el cambio hacia las redes o hacia las jerarquías o los mercados, en todos los contextos y en todos los niveles. Como en otros supuestos en las ciencias sociales, se pueden proponer consecuencias o deducciones consistentes con los hallazgos teóricos, con la evidencia empírica de un gran número de estudios de caso, y con indicadores que, a la manera de un “tablero de control”, ofrezcan un diagnóstico rápido del estado de la cuestión.

Esto, que ha sucedido en diversos grados en las distintas literaturas de la gobernanza, da plausibilidad a la hipótesis del cambio social a las redes. Rhodes (2000) argumenta que la gobernanza “no pretende que las redes son nuevas, solamente que se han multiplicado”. Para él, es “obvio” que las redes, al menos en la administración pública contemporánea, tienen un papel más importante que en el pasado (p. 64). Sin embargo, el presupuesto del cambio social hacia las redes ha sido cuestionado frontalmente por Davies (2000, 2002, 2005, 2011a y 2011b) como se comentó antes. Sus críticas y observaciones deben ser consideradas e incorporadas a este cuerpo de literatura si el sustrato de todas las demás definiciones de la gobernanza se quiere considerar seriamente por politólogos, sociólogos y economistas.

En estricto sentido, la gobernanza como una sociedad de redes parece implicar tres aproximaciones que son marginalmente diferentes entre sí, pero que pueden ser complementarias o al menos implicarse en un alto grado.

La primera es la ya mencionada aproximación de la gobernanza social en la que esta se define como equivalente al orden social o como “patrones abstractos de organización” (Bevir, 2013, p. 6). En las primeras aportaciones de Kooiman (véanse 1993a, 1993b y 1993c) la gobernanza se concibe como el resultado de todas las interacciones de los actores e instituciones de un sistema. Aquí la gobernanza aparece como indistinguible del orden social que, Kooiman argumenta, se está volviendo más dinámico, complejo y diverso. Este cambio condiciona la capacidad de timoneo del gobierno formal e implica una redefinición de los medios para lograr los objetivos comunes de la sociedad.

Generalmente, una sociedad con estas características se puede concebir como un sistema no lineal, en el que es imposible saber con exactitud los resultados e impacto de los inputs que recibe (Battram, 1998), ya que la agregación de las miles o millones de interacciones de sus integrantes da por resultado dinámicas cualitativamente diferentes a la simple suma de tales interacciones, produciendo atributos emergentes. Estos son difíciles de gobernar, ya que siempre son el resultado de la interconexión e interdependencia de un gran número de factores que producen tendencias que se autoregulan en procesos autopoiéticos (Mihata, 1997). Para esta aproximación, la gobernanza se verifica cuando se verifica, en el sentido que la existencia de las sociedades es prueba de procesos de interacción, autosustentación y autoorganización que son propios de la gobernanza. Solamente una falla extrema en la gobernanza produciría la disolución de una sociedad.

La primera aproximación, aunque interesante para repensar la difusión funcional del poder, es impráctica porque no es operacionalizable. Si al final todo depende de todo, o todo está interconectado con todo sin ningún grado de priorización, no es posible proponer modelos que ayuden a entender o explicar las correlaciones de la gobernanza. Esto quizá motivó un replanteamiento en las obras más recientes de Kooiman (1999, 2000, 2003, 2008 y 2010), en las que ya se distingue entre modalidades y niveles de gobernanza, y se diferencia claramente con la gobernabilidad. En este contexto, una segunda aproximación sigue considerando a la gobernanza de una manera sistémica (i.e. social) pero reduciendo su definición al cambio (shift) hacia un uso más intensivo e influyente de las redes por parte de actores gubernamentales y no gubernamentales. De acuerdo con este enfoque, los sistemas sociopolítico-económicos han sufrido “una transformación real de las estructuras sociales y un desplazamiento del centro de gravedad de la acción pública” (Graña, 2005a, p. 505).

El giro hacia las redes implicaría que, en términos generales, los miembros de las sociedades se reconocerían dependientes unos de otros en recursos clave, por lo que establecerían relaciones para obtenerlos. A diferencia de las jerarquías, las redes no tienen un centro autoritativo que ayude a resolver las controversias de manera final y, a diferencia de los mercados, las relaciones establecidas requieren interacciones de más largo aliento en las que se tiene que aprender a confiar en los actores o instituciones que son parte de la red (Bevir, 2012, pp. 26-27).

Las redes tienen un atractivo natural pues, en general, los teóricos las consideran más igualitarias y equitativas que las jerarquías y los mercados; son más participativas cuando sus actores tienen más o menos los mismos recursos, lo que estimula el establecimiento de redes más o menos homogéneas entre iguales; y parece que pueden llegar a distribuir la información de manera más eficiente que las jerarquías y los mercados (Bevir, 2012, p. 28).

Sin embargo, no dejan de tener problemas importantes relacionados a su clausura, la rendición de cuentas, la transparencia y, en general, su democratización, según ya se ha comentado. Adicionalmente, incluso si estos problemas pueden reducirse, la mayor presencia y actividad de las redes producen sociedades más “atomizadas y menos capaces de ofrecer alternativas […] a una forma más politizada de gobernanza” (Peters, 1997, p. 57). La atomización no produce necesariamente mónadas sociopolíticas que, aisladas de todo contacto e independientes de su entorno inmediato, son capaces de subsistir sin los recursos de los demás. La atomización está más relacionada con el constante rearreglo de las relaciones entre un mayor número de actores e instituciones, basado en las distintas interdependencias, de acuerdo con la materia a tratar y el tiempo.

Es innegable que, al menos desde el punto de vista de la autoridad, la atomización resultado de las redes complejiza los procesos de identificación y agregación de intereses, así como el logro de acuerdos que satisfagan a un número mayor de actores que se vuelven relevantes en los distintos sectores de política pública. En cualquier caso, el giro hacia las redes de grandes sectores de la sociedad transformaría la naturaleza del orden sociopolítico-económico. Los cuadros 3 y 4 hacen un resumen de los atributos de tal cambio.

El cuadro 3 compara el gobierno tradicional con la gobernanza “colaborativa”, que es resultado de la interconexión de redes interdependientes. El control al que se aspira en la gobernanza colaborativa es más abierto, distribuido, mediador, variado, cambiante y no-lineal que el que se tiene en el gobierno. En la gobernanza se busca la realización de la acción colectiva tratando de asegurar, al mismo tiempo, las condiciones que posibiliten la colaboración futura. El gobierno tradicional, por otro lado, busca el logro de los objetivos de las políticas públicas formales, por lo que su enfoque es más cerrado, directivo, controlador, planeador y lineal que en la gobernanza. En la gobernanza colaborativa los ciudadanos participan en los procesos de política pública para aprender a solucionar problemas; mientras que en el gobierno se participa para cumplir con la ley, informar, educar y obtener apoyo para las políticas públicas. La gobernanza se desarrolla en el ámbito de la democracia deliberativa, mientras que el gobierno tradicional en el de la democracia representativa.

Por otro lado, el cuadro 4 compara las jerarquías, mercados y redes como tipos ideales. Si la hipótesis del giro social a las redes fuera verdadera, las características de las redes se verificarían más frecuentemente en diversos estudios de caso y contextos. Dicho de otra manera, la hipótesis del giro social hacia las redes implicaría que en general –y particularmente en sectores de política pública o programas que requieren de la participación ciudadana– habría un aumento de la confianza (al menos hacia dentro de la red), del intercambio de recursos por vías informales, del reconocimiento de la interdependencia y de la reciprocidad, y del uso de la diplomacia. Estos atributos evidencian que, al menos con los estándares que establece un tipo ideal como el del cuadro 3, el giro social a las redes no ha sido probado todavía y que, por el contrario, existe evidencia que lo cuestiona fuertemente.

Finalmente, la tercera aproximación presente en el giro social hacia las redes es la más radical, ya que argumenta que la mayor presencia e importancia de estas indican una mayor autoorganización social. Las sociedades ahora se asemejan más a “órdenes […] policéntricos y autorregulados” (Palumbo, 2015, p. xvii) con mayores capacidades para timonearse a sí mismos sin la necesidad de la autoridad. La gobernanza definida de esta manera propondría que la sociedad en su conjunto ha aumentado las instancias de gobierno privadas en los últimos años (Feldman, 2001), por lo que los gobiernos formales tendrían que tomar en cuenta esto en el diseño, implementación y evaluación de las políticas públicas.

En la práctica, una sociedad más autoorganizada y menos dependiente de la autoridad estatal verificaría que ha aumentado el número de actores sociales y económicos capaces de involucrarse en los procesos de política pública, que muchos de ellos ya se conciben a sí mismos como parte de las soluciones a sus problemas y que el gobierno aparecería como un actor más en algunos procesos, coordinando recursos que no posee (Vázquez Ceballos, 2014).

Sin entrar en cuestiones gnoseológicas o de filosofía de la ciencia, es importante recordar que las diferentes literaturas de la gobernanza poseen un sustrato que las sostiene, aunque muchas veces tal sustrato es resultado de construcciones sociales y cognitivas. Desde esta perspectiva de realismo crítico, los tipos de ser, realidades o sustratos mencionados aquí varían en consistencia ontológica. La realidad más subsistente sería la de las relaciones sociopolítico-económicas mismas, las conexiones existentes entre actores o instituciones que permiten el intercambio de información, recursos monetarios, otros recursos materiales y recursos simbólicos no materiales.

Estas conexiones, reforzadas por iteraciones más o menos constantes, darían forma al orden social. El sustrato más radical de la gobernanza (i.e. el que va más a la raíz) es una sociedad en la que, de manera más numerosa e importante que antes, las conexiones entre actores e instituciones se establecen a través de redes, coexistien, complementan, crean conflictos con, o sustituyen las relaciones jerárquicas de los órdenes autoritativos y las de competencia de los mercados.

Por otro lado, el sustrato más “etéreo”, en el sentido de que se trata de una construcción que puede ser colectiva o meramente individual, es el enfoque. Una manera de ver las cosas parece, ciertamente, demasiado sutil y cambiante como para poder ser el fundamento de un análisis; sin embargo, las diferencias marginales introducidas por un enfoque pueden llegar a ser determinantes. Entre estos dos extremos se encuentran las teorías en sentido lato, los nuevos significados/estilos del gobierno resultado de las redes y los proyectos de cambio de las relaciones sociales, incluyendo las agendas de investigación.

¿Hacia un mapa exhaustivo de literaturas?

El análisis realizado en los capítulos uno y dos subraya algo evidente: la polisemia de la gobernanza es formidable, no solamente por el número de nociones y definiciones generadas desde distintas disciplinas académicas y contextos empíricos, sino porque su popularidad no ha ayudado a fomentar un uso coherente y lógicamente consistente.

La gobernanza es en realidad un enjambre de literaturas, en crecimiento, con muy diverso grado de desarrollo, solidez interna y utilidad práctica. Si las causas de su surgimiento y muy extenso uso son efectivamente las argumentadas en el primer capítulo, muy probablemente la gobernanza o los problemas fundamentales definidos por sus cuerpos de literatura no desaparecerán en el futuro inmediato. Los cuerpos de literatura están vinculados entre sí, de manera que estos frecuentemente contienen elementos que permiten entender la gobernanza de manera articulada.

Esta nueva modalidad de timoneo colectivo designa, en realidad, diversos tipos de ser que es importante identificar y que aquí se han designado con el término “sustratos ontológicos”. Estos tipos de ser se refieren a una nueva modalidad de timoneo colectivo, pero que se manifiesta de diversas maneras. Combinando lo argumentado en los dos primeros capítulos, quizá pudiera ser posible utilizar un marco general de análisis de las diferentes literaturas que permitiera continuar con la clasificación de la multiplicidad babilónica que padece la gobernanza. Esto, ciertamente, no resolvería la polisemia, pero la búsqueda de su reducción se haría más sistemática.

El cuadro 5 propone una serie de conjeturas que podrían explorarse. En las columnas se encuentran los sustratos ontológicos, mientras que en las filas están las distintas nociones/definiciones/cuerpos de literatura de la gobernanza, solamente de manera indicativa para no colocar las 81 listadas en el primer capítulo. Cada celda es una conjetura a verificar, identificando los aportes académicos realizados, o un tema/problema a desarrollar.

Así, en la noción (1) gobernanza como teoría, existen cinco posibles celdas (criterio hermenéutico, teoría definida en sentido amplio, nuevo significado del gobierno y gestión de redes, proyecto de cambio o de investigación y giro social hacia las redes, designadas con las letras A, B, C, D y E). En la celda B estarían los autores que argumentan que la gobernanza es una teoría, incluyendo los que proponen que sólo es una teoría en ciernes o en proceso de consolidación. Algunos de estos autores (por ejemplo, Stoker, 1998) también estarían de acuerdo en que se clasificaran sus aportes en la celda A, puesto que, a pesar de que argumentan que la gobernanza es una teoría, consideran que los enfoques son parte de esa teoría.

La celda C tendría como ejemplo a Palumbo (2015), quien argumenta que la gobernanza es una teoría, pero reconoce que esta es sobre todo de carácter normativo o prescriptivo, sobre la acción de gobernar. La celda E podría estar representada por Kooiman (1993a), de acuerdo con lo ya argumentado antes; y en la celda D estaría el listado de asuntos a investigar que tienen que ver con la gobernanza como teoría. Entre ellos se podrían mencionar a) cuáles son los atributos de una teoría en las ciencias sociales y las diferentes disciplinas en las que se usa la gobernanza; b) si estos se encuentran en el cuerpo de literatura de la gobernanza que argumenta que esta es una teoría; c) si no es así, se debe determinar el estatuto teorético de la gobernanza cuando esta cumple solamente algunos de sus requisitos, y d) es necesario ponderar la utilidad teórica de este cuerpo de literatura, etcétera.

Como se puede ver, esta matriz es casi mecánica, en sentido de que propone posibles puntos de encuentro entre los cuerpos de la literatura y los sustratos ontológicos de la gobernanza. Sin embargo, son sólo conjeturas, por lo que es perfectamente posible que no existan aportes académicos o de otro tipo en algún(os) casillero(s), o que se considere que una celda propone un punto de encuentro que no es relevante o simplemente que no se puede desarrollar. No todas las literaturas de la gobernanza, por ejemplo, tendrían que desplegar una postura sobre el giro social a las redes, o sobre la teoría. En cualquier caso, todas tendrían por lo menos una noción implícita pero, de nuevo, no todos los cuerpos de literatura estarían interesados en explicitar sus presupuestos.

Además de una agenda de investigación, el cuadro 5 se puede ver como una tipología. Lo que genera la pregunta de qué hacer con ella. Incluso si se dedicara una cantidad enorme de recursos para considerar cada conjetura de cada celda (que así, con 81 cuerpos de literatura serían 405 conjeturas), faltaría introducir criterios más explícitos para poder navegar en la multiplicidad babilónica. Dicho de otra manera: tener un mapa tan detallado de los cuerpos de literatura de la gobernanza corre el riesgo de la famosa imagen de Del rigor en la ciencia de Borges (1974), en donde “el mapa de una sola Provincia ocupaba toda una Ciudad, y el mapa del Imperio toda una Provincia” (p. 847). Como una complicación adicional se encuentra que este mapa se mueve constantemente, ya que nuevos aportes a las literaturas se realizan todos los años, modificando el panorama “fijado” en las 405 conjeturas, aumentándolas o redefiniéndolas.

Este libro propone que las tipologías solamente son útiles en la medida en que explicitan criterios, variables y valores, que introducen uno o varios juicios de ponderación. Estos juicios ayudan al discernimiento sobre la relevancia de las diferentes literaturas de la gobernanza y simplifican lo que por naturaleza es complejo.

Llenar cada celda del cuadro 5 con una o varias referencias bibliográficas, o señalando que no existen publicaciones con ese tema y que, en consecuencia, existe un vacío que hay que llenar, no haría avanzar la discusión de los temas centrales de la gobernanza. Lo realmente importante es que, independientemente de cuántas celdas haya llenas y cuántas vacías, los diferentes cuerpos de literatura de la gobernanza hablen entre sí, tratando de abordar el problema de si se puede hablar de una gobernanza sin adjetivos y en qué términos.

3. Un mapa de mapas

En los dos primeros capítulos de este libro se ha argumentado que la polisemia de la gobernanza tiene su origen, entre muchos factores, en una cierta desvinculación entre el desarrollo teórico de las nociones y definiciones propuestas, y el sustrato ontológico que las sostiene.

El término gobernanza describe realidades diversas, las cuales fueron analizadas de manera breve en el capítulo precedente. Se requiere un esfuerzo sistemático de “mapeo” de las diferentes literaturas pero, como sugiere el cuadro 5 del capítulo anterior, una aproximación mecánica que no aporte una reflexión acerca de lo que vincula a las diferentes maneras de entender la gobernanza quizá no sea tan útil. Generar conjeturas sobre posibles áreas de desarrollo de la gobernanza, de acuerdo con las distintas realidades de esta y de las 81 definiciones que parecen haberse desarrollado en las publicaciones académicas, no ayuda a introducir criterios que contribuyan al discernimiento de qué hacer con la multiplicidad babilónica. A los investigadores interesados en las propuestas de la gobernanza les es de mayor utilidad la explicitación de valores de referencia que le permitan escoger entre definiciones.

Esta pregunta, “¿cómo escoges entre definiciones?”, es precisamente la que se hace Rhodes (2000, p. 66), aunque su respuesta no arroja necesariamente más luz sobre el problema. Él argumenta que su famosa definición de las redes interorganizacionales autoorganizadas es estipulativa y que, como todo modelo en las ciencias sociales, tiene un cierto valor de “tipo ideal” que la hace inverificable de manera absoluta en la realidad. La otra opción que ofrece es la de reconocer que las definiciones no tienen un contenido estático y objetivo, sino que siempre son entendidas y reconstruidas desde contextos muy diferentes. Así, escoger entre definiciones “no es un asunto de evidencia sino una función de la narrativa (story), de las preguntas a realizar, y del argumento (plot) a desplegar”. La gobernanza “se construye por las preguntas que se hacen. Pero también debemos conocer quién hace la pregunta” (Rhodes, 2000, p. 67).

En esta afirmación se encuentra la semilla de lo que años más tarde produciría la narrativa antifundacionalista del segundo Rhodes, que se analizará brevemente en este capítulo. Aquí basta observar que esta respuesta enfrenta al investigador ante la disyuntiva de a) aceptar la definición estipulativa de Rhodes (1997) o b) regresar la pregunta a quien la hizo para que él mismo la responda, de acuerdo con los significados que asigne a las definiciones. Una respuesta como esta pareciera estar diciendo “o escoges mi definición o escoges la que tú quieras”, lo que no parece contribuir mucho a la solución del problema.

Una posición alternativa a estas dos opciones sería la de evidenciar los criterios que los diferentes autores parecen haber usado al proponer sus propias definiciones, especialmente cuando estas son resultado de la consideración de varias nociones previas. Básicamente, es necesario tratar de responder a la pregunta de cómo ellos enfrentan el problema de la diversidad de definiciones. Esto implica determinar si hay algún sustrato ontológico o una construcción conceptual o teórica más o menos estable debajo de todas las nociones, definiciones y realidades de la gobernanza. Es decir, ¿existe una definición común a todas las nociones y definiciones? ¿Existe una esencia de la gobernanza?

Esta pregunta se aborda pocas veces de manera explícita, lo que no significa que no existan presupuestos tácitos o sobreentendidos en la materia. Sin embargo, cuando se ha abordado, la respuesta ha sido negativa. Bevir (2011 y 2013), Bevir y Rhodes (1999 y 2003), y Bevir et al. (2003), por ejemplo, han argumentado que proponer un enfoque esencialista de la gobernanza no es plausible dadas las grandes diferencias de contexto que se dan en el mundo, en todas las áreas cubiertas por las diferentes literaturas. Su enfoque no es filosófico, en el sentido que no critican los esfuerzos por encontrar los elementos que hacen ser a la gobernanza lo que es; es más concreto. Estos autores consideran que la esencia de la gobernanza se identificaría con un modo particular de interacción o relación entre actores públicos y privados, un modelo de intercambio de información y recursos que, aunque puede generar manifestaciones muy parecidas entre sí, es imposible reproducir de manera exacta en todos los contextos.

Por eso contraponen cualquier intento por definir la esencia de la gobernanza con las diferentes formas que esta adquiere en las realidades sociales. Para los autores que critican las perspectivas esencialistas, la mejor manera de evitar la búsqueda de una quintaesencia de la gobernanza es realizar estudios comparados. La gobernanza no tiene una esencia simplemente porque en el lugar a, en el sector de política pública b, en el tiempo c, adquiere la forma d; lo que es diferente a lo que sucede en otros lugares, sectores y tiempos. Una perspectiva esencialista “dura” o “estrecha” no es viable, y probablemente nunca lo será, simplemente porque no existe una esencia dura de la gobernanza, al menos en las ciencias sociales.

Ha habido por lo menos cuatro estrategias para enfrentar el problema de la esencia de la gobernanza. La primera ha sido la de proponer una definición estipulativa. Ante la inconsistencia conceptual y la necesidad de enfoques transversales comunes que posibiliten el diálogo entre literaturas, se estipula que la gobernanza consiste en tales o cuales atributos, dejando abierta la posibilidad de revisar la definición, o incluso desecharla, como resultado de la consideración de la evidencia empírica comparada. Sin embargo, en la práctica, las definiciones estipulativas más conocidas se han usado como si fueran definiciones esencialistas duras o estrechas, especialmente en los casos en los que la diferenciación entre gobierno y gobernanza se ha considerado importante.

Una pregunta frecuente, que parece suponer un uso esencialista de una definición estipulativa, es la que plantea si hay “verdadera” gobernanza cuando existen a) redes b) interorganizacionales que c) no son autoorganizadas, o que poseen niveles de autoorganización muy bajos. La cuestión es si, cumpliéndose dos de tres condiciones estipuladas por Rhodes (1997, p. 15), se puede argumentar que se verifica la gobernanza.

La segunda estrategia ha sido la de proponer definiciones “generales”. Sin entrar al problema de la esencia de la gobernanza, pero tratando de ir más allá de las definiciones estipulativas, las definiciones generales se acercan a la gobernanza proponiendo tipos ideales o descripciones lo suficientemente amplias como para incluir, al menos como una aspiración, al mayor número posible de variantes. Esta aproximación, que pudiera ser considerada como un cierto esencialismo “suave” o “amplio”, no espera que todos los casos se conformen exactamente a su definición, sino que está dispuesta a ampliar constantemente los límites de esta para ofrecer un entendimiento cada vez más adecuado de la gobernanza. Los atributos de las definiciones generales son más dilatados y normativos que los de las estipulativas pero, por la misma razón, quizá son menos operacionalizables en variables e indicadores.

Una tercera estrategia, relativamente reciente en la literatura académica, es la de abandonar todo intento de proponer una definición estipulativa o general y argumentar que, dado que las literaturas de la gobernanza son tan variadas, simplemente no se pueden identificar elementos comunes a todas. La estrategia ha sido propuesta por Bevir y Rhodes (2006), tratando de ir en contra de las “ansias por generalizar” (p. 63), tan comunes en las ciencias sociales, y reviviendo el concepto de “parecido de familia” de Wittgenstein (1986, p. 32). Así como en una familia las personas comparten una carga genética básica que, sin embargo, se manifiesta con gran diversidad, de la misma manera las nociones y definiciones de la gobernanza pueden haber partido de elementos comunes que eventualmente han producido cuerpos de literatura muy diferentes entre sí, a veces con posturas diametralmente opuestas. A pesar de las diferencias, las literaturas se reconocen a sí mismas como parte de la misma familia de conceptos, así como los hermanos que no se parecen o se parecen muy poco se reconocen como parte de la misma familia.

La cuarta estrategia ha sido sugerida por Offe (2009) y consiste en reconocer elementos comunes en las definiciones originales de la gobernanza que son específicos a estas, para luego usarlos como principios críticos para discernir qué cuerpos de literatura son realmente parte de la gobernanza. Como un jardinero poda el árbol que ha crecido demasiado, Offe propone eliminar algunas nociones o definiciones de la gobernanza que han incorporado elementos que las han hecho indistinguibles de otras teorías.

Esta aproximación, ciertamente, presupone que al menos en intención, es posible identificar elementos que nos permiten diferenciar entre lo que es la gobernanza y lo que no lo es. Sin embargo, esto no implica que tales elementos puedan ser considerados una esencia o definición general. Esta estrategia también ha sido argumentada por Davies (2011a), quien hace un llamado a no definir la gobernanza como redes interorganizacionales autoorganizadas, cuestionando los presupuestos, propuestas e implicaciones de Rhodes (1997). Su argumento propone redefinir las literaturas de la gobernanza de manera más amplia, yendo más allá de las redes.

Este enfoque se podría resumir con la expresión “para poder usarla hay que arreglarla”, ya que supone que la gobernanza solamente podrá realizar un verdadero aporte teórico, empírico y metodológico en la medida en que se redefina hasta cierto punto, se use de manera consistente y coherente y, como resultado, reduzca su polisemia. Sobra decir que estas condiciones no son fáciles de cumplir, por lo que en la práctica ambos autores están argumentando a favor de no usar el termino.

Este libro argumenta que, aunque estas cuatro estrategias tienen sus fortalezas, no será posible hacer avanzar de manera significativa el mapeo de las literaturas de la gobernanza más que en la medida en que se consideren estrategias complementarias: la de las definiciones estipulativas propone hipótesis; la de las definiciones generales realiza esfuerzos de síntesis que apuntan hacia atributos indispensables en la gobernanza; la de la familia de conceptos abre las nociones, definiciones y modelos a las interpretaciones, significados, narrativas, dilemas y soluciones de los participantes en los mecanismos de gobernanza; y la del ajuste de definiciones elimina o desestimula el uso de elementos que no deberían ser considerados. Estas cuatro maneras de hacer mapas pueden ayudar de manera conjunta a resaltar y desarrollar la utilidad última de las literaturas de la gobernanza, que consiste en indicar los problemas fundamentales a los que se enfrenta cualquier esfuerzo de timoneo social en el mundo contemporáneo.

En este capítulo se analizan estas estrategias, describiéndolas como posibles mapas para navegar por la complejidad. Con este tercer capítulo se concluye la primera parte del libro, en la que se busca identificar y clasificar las principales aportaciones de los distintos cuerpos de literatura. La conclusión, como es de esperar, es que la polisemia de la gobernanza continúa siendo un asunto irresuelto (Offe, 2009, pp. 557-558). Sin embargo, reconocer la polisemia, plantear algunas posibles razones de su aparición, identificar algunos elementos comunes en las distintas nociones y definiciones, señalar sus diferentes sustratos ontológicos y proponer algunos mapas para lidiar con la complejidad ayudan a ponderar los aportes de la gobernanza al conocimiento y la práctica cotidiana.

Mejor “enredadera” que desarrollo lineal

Para iniciar es necesario realizar una observación de carácter general que, aunque relativamente obvia, no debe soslayarse. Algunas contribuciones han tratado de analizar el desarrollo de las distintas literaturas de la gobernanza de manera más o menos lineal, generalmente usando algún criterio de evaluación que permita darles seguimiento en el tiempo.

Sin embargo, aunque este enfoque puede ser útil para simplificar el complejo desarrollo de las literaturas (ofreciendo criterios heurísticos para entenderlo), lo cierto es que la diversidad, interdependencia, número y rapidez del cambio de las diferentes nociones y definiciones de la gobernanza lo hacen insuficiente. López Ricoy (2015, p. 8) utiliza la metáfora de la “enredadera” para describir cómo se comportan las redes de política pública “creciendo” sobre las burocracias jerárquicas, pero también es una imagen adecuada para ilustrar el desarrollo mismo de las literaturas académicas. Conforme las literaturas se consolidan y expanden, es natural que avancen sobre nuevos temas y generen subcuerpos de literatura, lo cual no es fácilmente descrito con la imagen de una línea con una dirección definida.

El punto es importante porque de él depende el enfoque general con el que se construyen tipologías y mapas. Mayntz (1998), por ejemplo, argumenta que la teoría de la gobernanza (en singular) ha sufrido extensiones consecutivas, obligándose a incorporar nuevos elementos conceptuales y referentes empíricos. Así, la primera extensión incluiría la perspectiva de abajo hacia arriba (bottom-up), incorporando las visiones y comportamientos de los destinatarios inmediatos de la política pública. La segunda extensión añadiría la perspectiva de las redes en el diseño e implementación de las políticas públicas; la tercera evidenciaría el efecto de las decisiones de la Unión Europea sobre las políticas públicas nacionales; la cuarta sumaría el nivel europeo como un verdadero nivel de gobierno supranacional, y la quinta reconocería los procesos políticos, incluyendo las propuestas partidistas de política pública y la democracia representativa, a nivel europeo.

Mayntz (1998) nos presenta un mapa de la gobernanza más o menos lineal, que implica su expansión constante y la capacidad para integrar nuevos atributos a la comprehensión del término. La expansión no implicaría la anulación de las anteriores etapas, sino su reformulación a través de síntesis que acomodarían complementariamente los elementos emergentes, aunque no está claro qué sucedería con los atributos de las nuevas expansiones que no fueran compatibles con los de las previas. Tampoco es claro qué ejemplos concretos podrían ilustrar las mencionadas expansiones, ya que en la referencia mencionada se indican contribuciones que podrían ser parte de varias etapas, algunas de las cuales no guardan una proporción con los marcos temporales supuestos. Por ejemplo, Mayntz menciona a Kooiman (1993a) y a Rhodes (1997), los cuales claramente podrían ser representativos de la primera y segunda expansiones, respectivamente; pero tanto la tercera como la cuarta podrían ser ilustradas con Bulmer (1998). La opción obvia como ejemplo de la quinta expansión, Marks (1996), no se menciona.

Otra manera de hacer mapas lineales se puede ilustrar con la literatura de las “olas de la gobernanza”. Para Matthews (2012), las literaturas de la gobernanza han pasado por tres olas sucesivas de desarrollo que pueden caracterizarse de acuerdo con sus correspondientes posturas respecto al Estado y sus capacidades. La primera ola sería la que argumenta que las capacidades estatales de producción de bienes, y en general de timoneo social y económico, se encuentran erosionadas. De acuerdo con esta perspectiva, “la jerarquía ordenada que había posibilitado que los Estados controlaran los procesos de política pública, logrando resultados esperados, ha sido sustituida por intercambios fluidos y dinámicos de poder que se verifican en la sociedad” (Matthews, 2012, p. 283). Representantes de esta primera ola serían Osborne y Gaebler (1994), Rhodes (1997), y Strange (1996), entre otros.

La segunda ola sería una reacción contra esta visión pesimista que no registra el poder suave que las instituciones gubernamentales ejercen a través de la definición de la agenda y las reglas del juego, la distribución de recursos monetarios, informacionales y simbólicos, y el reconocimiento de la interlocución de los actores privados, lo que también legitima a las osc. Claramente, Pierre y Peters (2000) hicieron un aporte muy relevante, ya que son reconocidos como los iniciadores del “cambio de marea” que cuestionó la narrativa del Estado débil víctima de las redes, lo que a su vez generó la segunda ola de la gobernanza.

Finalmente, la tercera ola coloca a la “paradoja de la capacidad estatal” en el centro de sus consideraciones. Esta paradoja consiste en el “impulso simultáneo y contraintuitivo de los gobiernos nacionales para asumir responsabilidades en un vasto número de problemas de política pública nuevos y emergentes, al mismo tiempo que delegan la operación diaria en una flotilla de unidades organizacionales semiautónomas” (Matthews, 2012, p. 289). El problema de la tercera ola es cómo acrecentar las capacidades para que el gobierno timonee efectivamente el gran número de entidades públicas gubernamentales, semiautónomas y autónomas hacia el logro de fines comunes. Representantes de esta tercera ola son la literatura de la metagobernanza (véanse Sørensen, 2006; y Sørensen y Torfing, 2007a, 2007b, 2007c y 2009) y la del anclaje democrático de las redes de gobernanza (Sørensen y Torfing, 2005a; y Skelcher et al., 2011).

Rhodes (2012) plantea una tipología de tres olas en términos muy similares a los de Matthews (2012), con la diferencia de que en la tercera pone énfasis en el giro “de las instituciones a los significados en la acción […] enfocándose en las interpretaciones que los mismos actores hacen de sus creencias y prácticas” (Rhodes, 2012, p. 39). Este enfoque de antropología social aplicado a las redes de política pública será explicado con mayor profundidad más adelante. Aquí es suficiente con apuntar que los términos con los que plantea la tercera ola son el contrapunto de las teorías de la decisión racional (rational choice) y el objetivismo que, según él, caracterizan la primera ola de la gobernanza y que contribuyen a su pesimismo respecto de las capacidades del Estado.

Finalmente, Porras (2011) también propone una tipología de carácter lineal similar al esquema de las olas, argumentando que después que los informes del Banco Mundial (World Bank, 1989 y 1992) reintrodujeron el uso de la gobernanza en sentido normativo (es decir como un proyecto de desarrollo humano), ha habido un movimiento hacia el conocimiento técnico del funcionamiento de las redes (Rhodes, 1997), para luego traer de regreso al gobierno (Pierre y Peters, 2000) y recolocarlo en el centro de los procesos públicos de la gobernanza (Skelcher et al., 2011). Las etapas u olas sucesivas empezarían teniendo las capacidades del Estado como una preocupación fundamental, para luego moverse hacia las redes público-privadas, y eventualmente regresar a intereses muy similares a los que generaron los primeros cuerpos de literatura de la gobernanza, con la diferencia de que ahora se tiende a ser más proactivo y propositivo que en la década de 1990 respecto a la capacidad de timoneo del gobierno. Los diagramas 1 y 2 ilustran las propuestas de las ampliaciones sucesivas de Mayntz (1998) y la de las tres olas.

A primera vista, esta manera lineal de hacer mapas parece funcionar, por lo menos de manera parcial, porque combina tres características:

a) La línea de desarrollo de las literaturas se establece en torno a una variable. Si es posible localizar un inicio y posteriores puntos de ampliación o desarrollo de las literaturas es porque se ha seleccionado un criterio que funge como guía. Este criterio permite localizar las contribuciones que son relevantes y, una vez identificadas, las pondera de acuerdo con el aumento o disminución de la variable. En el caso de Mayntz (1998) son las funciones desempeñadas por las comunidades de política pública de la Unión Europea (conforme pasa el tiempo, estas comunidades incrementan el número e intensidad de sus funciones, incorporando cada vez más procesos políticos); con Matthews (2012) son las capacidades del Estado (primero parecen disminuir, luego resulta que se han transformado y, en la última hora, parece que aumentan); en Rhodes (2012) es el cientificismo en la construcción de las definiciones de la gobernanza (los cuerpos de literatura se dirigen hacia la disminución de criterios supuestamente objetivos y neutrales); y en Porras (2011) es el papel del gobierno en la gobernanza (primero parece disminuir su importancia para luego aumentar). En los casos mencionados, los mapas que se generan son capaces de construir puentes entre diversos cuerpos de literatura, pero siempre usando una sola, o principal, variable transversal.

b) Existe un sentido de dirección que se puede atribuir al cuerpo de literatura en su conjunto. Esto no significa que exista un principio teleológico implícito en todos los mapas lineales; de hecho, de los ejemplos mencionados solamente Mayntz (1998) parece postular un desarrollo constante en una sola dirección, como si el siguiente momento en el futuro requiriera una sexta extensión y, en consecuencia, la necesaria incorporación de más funciones o atributos a la gobernanza. La literatura de las tres olas reconoce que hay movimientos hacia el aumento o la disminución de las variables de referencia. El movimiento hacia un sentido u el otro es posible porque la variable se concibe como un continuum que tiene extremos más o menos fijos. Aunque estos extremos sean tipos ideales, y en consecuencia nunca se verifiquen de manera completa, las tensiones y vaivenes entre estos son los que generan las diferentes nociones o definiciones de gobernanza.

Estos mapas de la gobernanza presuponen que es posible atribuir el movimiento detectado a cuerpos enteros de la literatura. Este presupuesto, ciertamente controversial, se puede justificar en términos de modelos generales que sirven para el análisis de tendencias. Como tendencias, la mayor incorporación de funciones en las comunidades de política pública de la Unión Europea, el cada vez más grande interés por fortalecer las capacidades de timoneo del Estado, la disminución del enfoque cientificista en la gobernanza y el mayor reconocimiento del papel del gobierno describen consensos entre las diferentes contribuciones académicas. Estos consensos, consolidados o en proceso, implícitos o explícitos, constituyen un criterio hermenéutico para interpretar la gobernanza.

c) Las transiciones entre etapas no implican la negación absoluta de la anterior. Cuando se lee a Mayntz (1998), Matthews (2012), Rhodes (2012) y Porras (2011) da la impresión de que las transiciones entre las diferentes etapas u olas ocurren de manera más o menos armónica, incorporando a través de síntesis sucesivas los elementos diferentes o contradictorios en ellas, generando propuestas que superan la oposición de sus componentes. Esto permite que, sin negar las contribuciones de las etapas anteriores, se les considere y modifique (ampliándolas, disminuyéndolas, introduciendo nuevos elementos, restando importancia a ciertos atributos, cambiando el énfasis), generando nuevas etapas que difieren marginalmente de las inmediatamente anteriores.

Las diferencias son mayores entre mayor sea la distancia entre etapas; por ejemplo, existe un gran contraste entre lo que implica una consulta ciudadana y el Parlamento Europeo, que representarían la primera y quinta extensiones de Mayntz (1998) o entre los grafos que miden la interacción de las redes y las entrevistas a profundidad que explican los significados atribuidos por los miembros de las redes a tales interacciones, que representarían la primera y tercera olas de Rhodes (2012), respectivamente. Como consecuencia de lo anterior, las fronteras entre etapas y olas no se presentan como límites entre compartimientos estancos ni como si la siguiente etapa eliminara la validez de la anterior de manera total.

A pesar del aporte innegable de esta manera de ver el desarrollo de las literaturas, existen algunos problemas con sus presupuestos. Es perfectamente válido escoger una variable y clasificar nociones, definiciones y cuerpos de literatura en torno a ella; también es válido tratar de identificar cómo se mueve esa variable, caracterizando su movimiento como una tendencia que describe el cambio simultáneo en varios cuerpos de literatura. Esto, sin embargo, solamente permite realizar aportes dentro del marco de referencia que define la variable seleccionada, lo que no necesariamente tiene implicaciones para el conjunto de literaturas de la gobernanza.

El problema es determinar en qué medida la tendencia presentada como un consenso, logrado o en proceso, implícito o explícito, adquiere posteriormente un valor normativo más allá de lo que permite la variable en el continuum. Es decir, interpretando la historia de la gobernanza desde la quinta expansión o la tercera ola hacia el pasado, ¿cómo asegurar que no se considere que los únicos elementos, atributos o aportes valiosos son los más recientes o los que son compatibles con ellos? Si normalmente asociamos lo más actual no solamente con lo más moderno, sino también con lo más avanzado, ¿cómo evitar que la última etapa u ola adquiera un valor normativo sobre las anteriores?

Esto nos lleva a un segundo problema. En la práctica, al introducir un referente normativo de manera implícita, el lenguaje de las expansiones o las olas no permite distinguir que las literaturas de la gobernanza no necesariamente se desarrollan superándose las unas a las otras. El desarrollo y la consolidación de los cuerpos de literatura no siempre se miden en términos de “mejoras” lineales que producen “avances”, introduciendo elementos en los marcos conceptuales más recientes que se valoren como “mejores” o “más adecuados”.

Para una visión lineal, los cuerpos de literatura que no son asumidos por etapas u olas sucesivas, no se desarrollan. Una literatura que, de acuerdo con esta visión, se “estanca”, corre el riesgo de ser considerada como irrelevante.

Adicionalmente, uno siempre puede cuestionar la validez de aplicar una sola variable que trata de definir más de un cuerpo de literatura a la vez. ¿Puede, al menos teóricamente, existir la posibilidad de una noción, definición o cuerpo de literatura al que, por ejemplo, no se le pueda aplicar legítimamente la variable de “cientificista” u “objetivista” de Rhodes (2012) y, por ende, que no pueda ser considerada como parte de alguna de las tres olas? ¿Es necesario que todas las nociones, definiciones o cuerpos de literatura deban encontrar un lugar en alguna de las narrativas lineales mencionadas aquí? ¿Puede existir alguna definición que, aunque perteneciendo al gran cuerpo de literatura de la gobernanza, pueda legítimamente estar exenta de pertenecer al continuum del progreso lineal?

El presupuesto más o menos explícito del “avance de la ciencia”, que la gran mayoría de los científicos sociales comparte, debe abrirse lo suficiente como para no encasillar tal avance en formas que impliquen dejar de lado o asimilar nociones, definiciones o cuerpos de literatura en etapas u olas posteriores. En última instancia, el “avance” de las literaturas de la gobernanza solamente puede establecerse al comparar la realidad empírica con la utilidad teórica, práctica y metodológica de sus aportes.

Véase, por ejemplo, la diferencia entre el primer Rhodes (1997) y el segundo (Bevir y Rhodes, 2006). Para el primero, la gobernanza siempre adquiere la forma de redes interorganizacionales autoorganizadas; pero el número y calidad de críticas que recibió este modelo (clasificadas en Rhodes, 2007) sugiere que la propuesta enfrentó problemas de la realidad cotidiana que no logró superar del todo. En concreto, parece ser que la interorganizacionalidad de las redes de gobernanza no siempre es acompañada por una autoorganización que permita escapar al control estatal o gubernamental.

La gobernanza, pues, parece expresarse en redes interorganizacionales que crecen “a la sombra de la jerarquía” (Sørensen y Torfing, 2007b) más que en contra o lejos de ella. Ciertamente, el segundo Rhodes no reconoce que habría que modificar el modelo original, pero sí abre las puertas para sus múltiples interpretaciones. El avance consistió en proponer una segunda lectura que permite que las apreciaciones y significados aportados por los miembros de las redes interorganizacionales sean los elementos decisivos a la hora de ponderar qué es la gobernanza y cómo se comporta. Dicho de otra manera, la tercera ola de la gobernanza hizo que los modelos de la primera ola fueran más context friendly. Sin embargo, ¿esto significa que el modelo del primer Rhodes debería ser desechado por completo? El hecho que todavía es citado ampliamente, y no solamente para indicar en qué está equivocado, sugiere que no.

Independientemente de las respuestas a las preguntas planteadas, lo cierto es que los mapas que ven en las literaturas de la gobernanza un desarrollo más o menos lineal tienen limitaciones que es necesario tomar en cuenta. Quizá lo mejor sea, elaborando en la metáfora de la enredadera (López Ricoy, 2015, p. 8) mencionada al inicio de este apartado, abordar el problema del mapeo de la gobernanza abandonando los intentos por obtener narrativas lineales. Reconocer que las literaturas de la gobernanza están interconectadas entre sí, pero que no todas se pueden clasificar adecuadamente en un solo continuum, es un axioma que permite tratar tanto con definiciones estipulativas y generales, como con familias de conceptos.

Una representación gráfica de la enredadera sería similar a la presentada en el diagrama 3. Como se puede ver, este se compone de un diagrama de Venn con catorce conjuntos que representan la clasificación mínima con la que se listaron las 81 nociones o definiciones de la gobernanza del primer capítulo. Cada conjunto simboliza un grupo de nociones o definiciones de la gobernanza con un tema o preocupación común, y posee áreas superpuestas con uno o más conjuntos. Como es usual al leer estos diagramas, las áreas superpuestas indicarían elementos comunes (es decir, contribuciones académicas que podrían ser clasificadas en cualquiera de los conjuntos que comparten el área), al mismo tiempo de presentar áreas que no se comparten, lo que señalaría la diferencia específica de cada conjunto.

En el arreglo específico de la gráfica 3, las nociones con mayor grado de abstracción se encuentran en el centro (círculo sombreado de la izquierda). Estas se vinculan/relacionan con las capacidades de timoneo del Estado/gobierno, los nuevos instrumentos de timoneo, las relaciones internacionales, las esferas territoriales, la economía, las empresas/organizaciones y los actores/instituciones/recursos sociales (todos estos subgrupos de acuerdo con la clasificación mínima presentada con las 81 nociones de gobernanza del capítulo 1). Otro centro alrededor del cual gravitan algunos grupos de literatura es el de las redes (círculo sombreado de la derecha). Con este se encuentran relacionadas las literaturas de las capacidades de timoneo del Estado/gobierno, la redefinición de lo público, las interfaces público-privadas, la de la evolución de los cuerpos de literatura de la gobernanza y la que pone énfasis en lo normativo y la democracia.

En esta enredadera, las literaturas de mayor grado de abstracción y la de las redes son centrales, porque la gran mayoría de los aportes académicos trata de una manera u otra estos temas. A su vez, las literaturas de mayor grado de abstracción y de las redes se encuentran relacionadas mediante las capacidades de timoneo del Estado/gobierno. En otras palabras, este libro propone que en la multiplicidad babilónica es posible identificar algunos patrones en el tipo de problemas que abordan los cuerpos de literatura. Parece que la gran mayoría de los aportes teóricos de la gobernanza comparten una preocupación por entenderla con cierto grado de generalización, relacionándola con las redes y con sus implicaciones en las capacidades directivas del Estado y del gobierno.

Sin embargo, y a pesar de todas estas explicaciones, es evidente que el diagrama 3 tiene un cierto grado de arbitrariedad. Si se quisiera ser estricto, todos los conjuntos deberían compartir una sola área en la que se encontrarían los problemas fundamentales de la gobernanza sin adjetivos. La presentación en forma de enredadera tiene la ventaja de comunicar la idea de proceso, ya que algunas literaturas dan origen a otras conforme los diferentes problemas y soluciones se confrontan con la teoría, la evidencia empírica y los métodos científicos. Si se escogieran otros subgrupos o criterios para clasificar a las literaturas, probablemente la enredadera tendría una forma diferente.

Finalmente una nota acerca de la movilidad del diagrama. Los diagramas 1, 2 y 3 describen procesos no estáticos que cambian en periodos relativamente cortos. Como ejemplo se puede considerar la velocidad con la que, impulsada desde la Universidad de Roskilde, en Dinamarca, se ha consolidado la literatura académica del anclaje democrático de las redes de gobernanza. Probablemente, los primeros referentes importantes de esta aproximación son Sørensen y Torfing (2005a y 2005b). Sin embargo, pasaron solamente seis años para la publicación del muy influyente Skelcher et al. (2011), que es para este cuerpo de literatura lo que Rhodes (1997) fue para la gobernanza definida como red. Seguramente, este cuerpo de literatura continuará desarrollándose de manera significativa, tanto por sus aportes a la discusión de la gobernanza como por la velocidad con la que aparecen.

En términos de representación gráfica, el diagrama 3 es solamente una fotografía de un proceso relativamente rápido, que incluye la aparición de conjuntos pero también su crecimiento o disminución relativa. Los conjuntos del diagrama 3 podrían ser acompañados por flechas que indicaran tal crecimiento o disminución, de acuerdo con las tendencias detectadas en las literaturas de la gobernanza, y ser revisados periódicamente. Los desarrollos lineales de Mayntz (1998), Matthews (2012), Rhodes (2012) y Porras (2011) podrían expresarse en esas fechas, que ahora describirían movimientos tendenciales de crecimiento o decrecimiento, en números absolutos o relativos de publicaciones, o de acuerdo con alguna otra variable seleccionada. Sin embargo, cada conjunto, creciendo o decreciendo, se entendería vinculado con otros conjuntos con movimientos similares. Finalmente, los círculos que representan los conjuntos podrían ser de diferentes tamaños para expresar el número de publicaciones, o la medida de alguna variable. Esto produciría un mapa de mapas sobre las literaturas de la gobernanza que, a la larga, sería más útil que los continuos lineales mencionados arriba (véase esquema 1).

Cuatro maneras de hacer mapas

Una desventaja obvia del diagrama 3 es que no deja en claro qué tipos de relaciones existen entre los diferentes conjuntos; es decir, si existe algún tipo de relación de primacía o subordinación entre los cuerpos de literatura o, si se quiere, si existe(n) algún(os) conjunto(s) desde el(los) que la enredadera se ha desarrollado. Esto no significa que los respectivos autores no tengan, aunque sea de manera implícita, más o menos desarrollada alguna idea acerca de la primacía u origen en las relaciones entre definiciones. Sin embargo, para generar un verdadero mapa de mapas es necesario abordar la cuestión, planteada ya al inicio de este capítulo, de si existe alguna estructura conceptual que sea común a todas las nociones, definiciones o cuerpos de literatura de la gobernanza.

Como se mencionó al principio de este capítulo, el consenso en la literatura académica es que no existe una esencia de la gobernanza, al menos si esta se define de manera estrecha, es decir, como un conjunto de atributos específicos que debe encontrarse en todas las realidades de la gobernanza, independientemente del nivel de análisis, sector o problema de política pública, lugar, tradiciones y culturas administrativas o procedimentales, información disponible, marco legal, y contexto temporal, pero también independientemente de si se trata de un enfoque, teoría en sentido lato, modelo de gobierno, proyecto de cambio o de investigación, o la realidad social misma.

Es prácticamente imposible encontrar un listado de atributos específicos y concretos que se decante como el mínimo común denominador de todas estas realidades de la gobernanza y diferencias contextuales. Los elementos frecuentemente mencionados en las definiciones, indicados en el primer capítulo, hacían una primera aproximación a la polisemia. Sin embargo, como se indicó claramente, la nueva modalidad de timoneo colectivo que consiste en la coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes no tiene aspiraciones esencialistas. Simplemente recoge atributos frecuentemente mencionados cuando se define qué es la gobernanza, sin pronunciarse por la pregunta sobre la esencia de esta y sin distinguir entre sus diferentes realidades o contextos.

Para ser justos respecto a cómo Bevir (2011 y 2013), Bevir y Rhodes (1999 y 2003), y Bevir et al. (2003), parecen entender la esencia, es importante señalar que usan un enfoque propio de las ciencias sociales, particularmente de las ciencias políticas y la administración pública, diferente al que es más común en la filosofía, incluyendo a la filosofía política. Sin entrar en cuestiones especializadas, controversiales o discusiones muy establecidas en la ontología y la gnoseología, quizá baste mencionar que, a diferencia de lo que estos autores parecen presuponer, la filosofía generalmente ha entendido la esencia de manera más amplia.

Como ejemplo se puede mencionar a Aquino (2000), para quien la esencia se puede entender por lo menos de tres maneras: es “aquello que se significa en la definición” (p. 79), lo que implica que es necesario identificar el género y la diferencia específica de la especie que se define; es la forma o la naturaleza de la sustancia (p. 19), es decir, aquello que informa la materia, organizándola; y es la “quididad” (de quid est, qué es), aquello que hace a una cosa ser esa cosa. Estas maneras de entender la esencia permiten centrarse en lo sustantivo, dando lugar a un número prácticamente ilimitado de variaciones que pueden ocurrir sin modificarla. Probablemente, la esencia como quididad, aquello que hacer ser a una cosa esa cosa, sea la aproximación más aceptable en las diferentes disciplinas filosóficas. Este enfoque no carece de problemas pero, por otro lado, es lo suficientemente amplio como para posibilitar el diálogo interdisciplinario.

Es importante notar que los referentes inmediatos usados para definir filosóficamente la esencia parecen ser sustancias; es decir, cosas que existen en sí mismas perdurando a pesar de los cambios accidentales. Suponiendo, por ejemplo, que no haya modificaciones importantes en el entorno, y al menos durante un periodo determinado, una mesa puede permanecer siendo una mesa a pesar de sus accidentes tales como el paso del tiempo, sus relaciones espaciales o de otro tipo con los objetos circundantes, su color, su textura, su olor, el material con la que fue construida, su localización en el territorio, y el hecho que tenga patas, una base, se despliegue de la pared, o cuelgue del techo.

Las tres maneras de aproximarse a la esencia, mencionadas arriba, parecen ser adecuadas para entender qué es una mesa, pero no así los accidentes de la mesa. La gobernanza no es una sustancia: no es una “cosa”; los enfoques, teorías, estilos de gobierno, proyectos y relaciones sociales podrían ser catalogados como accidentes, en el sentido que sólo pueden existir en y por sustancias. No es posible tener enfoques, teorías, proyectos, estilos ni relaciones independientemente de personas que los piensen, los mantengan o los implementen. Cuando Bevir (2011 y 2013), Bevir y Rhodes (1999 y 2003), y Bevir et al. (2003) hablan de la esencia de la gobernanza, en realidad parecen estar pensando en lo que en filosofía se consideraría un accidente, una modalidad específica de relación que se verifica en la realidad social. Las redes, y las reglas del juego que posibilitan su funcionamiento, son accidentes, pues la relación que permite el intercambio de recursos entre actores no se puede mantener sin el sustrato último de tales actores: las personas concretas quienes son siempre sustancias.

Su crítica a las posiciones esencialistas de la gobernanza no es una crítica a la manera en la que se concibe la esencia en otras disciplinas. Debe interpretarse desde el enfoque reducido de las ciencias políticas, que es considerablemente más estrecho que el de la filosofía. Para seguir con la analogía de la mesa, si para un filósofo la esencia de esta probablemente sería algo como “mueble con una superficie que sirve para apoyarse para trabajar o consumir alimentos estando sentado”, para un científico político podría ser algo más cercano a “mueble hecho de madera u otros materiales, incluyendo los compuestos, usualmente con patas o una base, que se usa en casas, lugares de trabajo y escuelas, que sirve para apoyarse para trabajar o consumir alimentos estando sentado”. Es entendible, entonces, que Bevir (2011 y 2013), Bevir y Rhodes (1999 y 2003), y Bevir et al. (2003) argumenten en contra de definiciones esencialistas de la gobernanza dada la gran variedad de contextos en los que se emplea el término, pues ellos podrían señalar que también existen mesas en laboratorios, hoteles y en muchos otros lugares, hechas con diseños y materiales diferentes a los señalados.

La tarea de definir la esencia de la gobernanza desde una perspectiva filosófica está fuera del alcance de este libro. Implicaría ir más allá de la simple identificación de las distintas realidades o tipos de ser que sustentan las definiciones de la gobernanza. Requeriría un análisis, con base en causas últimas, del estatuto ontológico del tipo de relación que la origina. Esto, para empezar, necesitaría establecer por qué tal o cual tipo de relación entre actores, instituciones y recursos origina los enfoques, teorías en sentido lato, estilos de gobierno, proyectos de cambio o investigación y realidades sociales que colectivamente reciben el nombre de gobernanza. Como se puede ver, implicaría una labor considerable hecha con una perspectiva inusual, la cual tendría que demostrar su relevancia en términos de utilidad teórica, empírica y metodológica para las ciencias sociales.

En cualquier caso, partiendo del rechazo de las literaturas de la gobernanza a aceptar una esencia de esta, ha habido cuatro grandes estrategias para resolver el problema de la diversidad de definiciones.

Definiciones estipulativas

Dado que se supone la imposibilidad o inviabilidad de definiciones esenciales, se estipula una definición de trabajo inicial que considere el estado del arte. Esta, sin embargo, debe estar sujeta a constante reevaluación usando la evidencia empírica disponible, especialmente la que proviene de estudios comparados. El objetivo de una definición estipulativa es avanzar en la delimitación y análisis de un problema, postulando un criterio que posibilite el acuerdo entre diferentes cuerpos de literatura que, al menos hasta ese momento, no se ha logrado. En las literaturas de la gobernanza son dos las definiciones estipulativas que han sido las más usadas.

La primera es la multicitada de Rhodes (1997, p. 15). Su carácter estipulativo no fue claro sino hasta Rhodes (2000, pp. 60-66), donde este autor reconoce que su definición se propone como un tipo ideal que señala el “corazón analítico” de las nociones de la gobernanza más importantes de la administración pública. Como se sabe, Rhodes (2000, pp. 56-60) analiza siete definiciones: a) la gobernanza corporativa; b) la gobernanza como ngp; c) la buena gobernanza (good governance); d) la gobernanza como interdependencia internacional; e) la gobernanza como un sistema sociocibernético; f) la gobernanza como la Nueva Economía Política, y g) la gobernanza como redes.

Para este autor, las redes interorganizacionales autoorganizadas son las que, en el fondo, generan las relaciones y dinámicas que colectivamente se designan con el término gobernanza, por lo que ellas son el elemento conceptual central de las siete definiciones. Por otro lado, el análisis del carácter estipulativo de la definición no se desarrolla lo suficiente en Rhodes (1997), y en Rhodes (2000 y 2007) no se elabora para demostrar que, efectivamente, las siete definiciones tienen en común este corazón analítico. En efecto, da la impresión de que para Rhodes se puede llegar a este de manera intuitiva, a través de un atajo que permite identificar una noción que, sin ser esencial, pone a dialogar a los siete cuerpos de literatura mencionados.

En lugar de argumentar detalladamente y tejer los puentes conceptuales entre las siete definiciones, Rhodes (2000) propone que el hecho de que las redes “se han multiplicado” es algo “evidente y extendido” (p. 64), considerando esta realidad factual como una prueba que su definición estipulativa es correcta. Esto, como se puede ver, no es del todo consistente. Un área de oportunidad para el desarrollo de las teorías de la gobernanza radica en la exploración del vínculo entre la interdependencia sociopolítica y económica, las diferentes nociones y definiciones de la gobernanza, y las redes interorganizacionales autoorganizadas. Afortunadamente, Rhodes (2000, p. 67) reconoce que su definición tiene límites y puede revisarse.

Es importante recordar el carácter estipulativo de la definición canónica de Rhodes, no solamente porque la evidencia empírica sugiere que debe repensarse, sino también porque el mismo Rhodes ha aportado algunos elementos que permitirían que esta fuera más allá de lo meramente estipulativo. En primer lugar, Rhodes parece haber cambiado en la valoración de sus propuestas, pues más recientemente las concibe como el resultado de un proceso retórico “que es transparente”: él “prefiere presentar de mala manera sus argumentos [i.e. no lo suficientemente desarrollados] y después matizarlos” (Rhodes, 2007, p. 32). Así, las redes interorganizacionales autoorganizadas deben considerarse más como un “aforismo” y no como “hipótesis o generalizaciones”. Las redes son “dispositivos narrativos […] para explicar la teoría de la gobernanza y resumir sus hallazgos” (Rhodes, 2011b, p. 41).

Estas explicaciones que reinterpretan lo que parecía tener un cierto grado de objetividad y lo transforman en imágenes casi sapienciales (en el mejor de los casos) o literarias (en el peor), ofrecen la oportunidad de reevaluar el aporte de Rhodes (1997). Por otro lado, este cambio es significativo, pues los politólogos que en repetidas ocasiones fueron invitados a realizar investigación de campo comparada (véase por ejemplo Stoker, 2006a), usando la definición estipulativa de las redes interorganizacionales autoorganizadas, se encuentran ahora con el reto de operacionalizar un aforismo en variables e indicadores.

Un aforismo es una “máxima o sentencia que se propone como una pauta” (rae, 2016) y, como tal, simplemente sugiere un modelo o norma a seguir. Un posible modelo o norma a seguir, entre muchos otros. Independientemente del resultado de esta empresa, este es un golpe de timón importante: a riesgo de sobresimplificar, ante la crítica de que las redes interorganizacionales autoorganizadas no se verifican con la intensidad e importancia que proponía el modelo o que solamente parecen ser interorganizacionales sin ser autoorganizadas, Rhodes responde que el modelo debe reinterpretarse a la manera de una insinuación o sugerencia. Parecía un modelo, pero en realidad son los apuntes para construir un modelo.

La transición entre el primero y el segundo Rhodes, sin embargo, permitió que ese autor identificara los elementos realmente indispensables en el corazón analítico de la gobernanza. ¿Qué atributos sociopolítico-económicos generan la gobernanza? O, si se quiere, ¿qué atributos sociopolítico-económicos resultan de la gobernanza? Si quisiéramos quitar las redes interorganizacionales autoorganizadas para dejar solamente sus causas y sus efectos, probablemente nos quedaríamos con cuatro elementos:

a) | Interdependencia entre organizaciones;
b) | interacciones sostenidas entre los integrantes de las redes;
c) | intercambios similares a los juegos, en los que la confianza tiene un papel importante, y
e) | un cierto nivel de autonomía respecto del Estado (Rhodes, 2011b, pp. 41-42).

En el corazón analítico de la gobernanza se encuentran la interdependencia, las interacciones en red, las reglas del juego basadas en la confianza, y la autonomía. Esa es la verdadera definición estipulativa de la gobernanza, según el segundo Rhodes. Es interesante que Enroth (2011, p. 31) también haya argumentado en líneas muy similares, tratando de identificar los problemas realmente fundamentales que se encuentran detrás de las redes interorganizacionales autoorganizadas.

Finalmente, Rhodes (2011b) también argumenta, o reconoce, dirían algunos, que la gobernanza no puede ser reducida solamente a las redes, ya que “ninguna estructura de gobierno funciona para todos los servicios en todas las circunstancias”. Al final, “es la mezcla la que importa” (p. 49), dado que en la gobernanza los servicios se prestan “en paquetes de organizaciones” (Rhodes, 2007, p. 6), lo que usualmente implica combinaciones de redes, jerarquías y mercados. Los tres elementos mencionados sugieren que el mismo Rhodes ha empezado a ver a la gobernanza como algo más que las redes interorganizacionales autoorganizadas.

La segunda definición estipulativa más usada, mencionada ya anteriormente, es la de Krahmann (2003), quien argumenta que la gobernanza “puede definirse universalmente [como] la fragmentación de la autoridad política en siete dimensiones: geografía, función, recursos, intereses, normas, toma de decisiones e implementación de la política pública” (p. 323). En una intuición similar a las del primer y segundo Rhodes, Krahmann parece haber detectado uno de los efectos inmediatos de la presencia de redes interorganizacionales autoorganizadas.

En efecto, el mismo Rhodes (1997) había señalado que la fragmentación de las labores gubernamentales en redes dificulta la coordinación y la efectividad, a la par de focalizar los recursos al ofrecer ámbitos especializados donde funcionarios, instituciones, empresas y ciudadanos con intereses comunes pueden confluir. De manera típica, las literaturas de la gobernanza entienden la fragmentación de la autoridad política de dos maneras. La primera está relacionada con la focalización de los sectores de política pública mencionada, bajo el entendido que definir de manera más precisa la población-cliente de los servicios públicos, con perfiles que incluyan la dimensión territorial, es una herramienta para eficientizar la acción gubernamental.

La segunda es entender la fragmentación como la hibridación de las comunidades de política pública que resulta de la incorporación de actores e instituciones no gubernamentales a los procesos de diseño, implementación y evaluación de la política pública. Ambas están vinculadas y normalmente acompañan los procesos de descentralización y devolución subnacionales, pero también pueden estar presentes en las dinámicas supranacionales de la gobernanza regional o global.

Tanto Rhodes como Krahmann han realizado un aporte importante al mapeo de las literaturas de la gobernanza. Hasta qué punto ha sido útil en términos teóricos, empíricos y metodológicos es materia de debate en la literatura. Sin embargo, su aproximación ha creado escuela.

Definiciones generales

Una segunda estrategia ha sido la de ofrecer definiciones generales de la gobernanza pero sin necesariamente pronunciarse acerca de la esencia de esta, al menos de manera explícita.

Típicamente, después de realizar una revisión de la literatura estableciendo un estado del arte, tratan de ir más allá de las definiciones estipulativas proponiendo tipos ideales o nociones muy amplias que aspiran a integrar a un gran número de literaturas académicas. Sin argumentar que sus definiciones identifican lo que hace a la gobernanza ser gobernanza, tienen, sin embargo, una aproximación que podría ser catalogada como un “esencialismo suave”. Sin nombrar géneros y diferencias específicas, ni formas, ni “quididades” en sentido filosófico duro, sí formulan los atributos básicos de la gobernanza de una manera que probablemente sería criticada por Bevir (2011 y 2013), Bevir y Rhodes (1999 y 2003) y Bevir et al. (2003).

Sin embargo, una ventaja evidente de formular la gobernanza en términos amplios es que las posibles variantes de la realidad social no invalidan las definiciones propuestas. Se trata de definiciones amplias que requieren interpretaciones amplias.

Las definiciones generales de la gobernanza parecen poder clasificarse en tres grandes subgrupos. El primero pone énfasis en los atributos de la gobernanza, sin elaborar demasiado en presupuestos teóricos de esta. Dentro de este subgrupo se puede mencionar a Wilson (1998), quien argumenta que “los resultados de la gobernanza no son diferentes a los del gobierno. Es más bien un asunto de diferencia de procesos” (p. 91). Para él, igual que para Stoker (1998), la gobernanza consiste en un estilo de gobierno que borra las diferencias entre los sectores público y privado. Para Del Castillo y Azuma (2011), por otro lado, la gobernanza consiste en “una nueva forma de gobernar los asuntos públicos a través de redes de políticas públicas que buscan coordinar, a través del equilibrio entre el conflicto y el consenso, la interdependencia de diversos actores en el logro de un beneficio común” (p. 49). La coordinación, el equilibrio entre el conflicto y el consenso, la interdependencia y el logro de objetivos comunes son los atributos que caracterizan a la gobernanza.

Marks, Hooghe y Blank (1996), por otro lado, caracterizan la gobernanza multinivel presente en la Unión Europea con tres atributos: a) en ella “las competencias para decidir se comparten entre actores de diferentes niveles en lugar de ser monopolizadas por los ejecutivos estatales”; b) la “toma de decisión colectiva entre los Estados involucra una pérdida significativa de control por parte de los ejecutivos estatales individuales”, y c) las “arenas políticas se encuentran interconectadas en lugar de anidadas (nested)” (p. 346). Esta última característica implica que los actores e instituciones subnacionales y nacionales tienen injerencia en procesos supranacionales y viceversa. Finalmente, después de realizar un estado del arte relativamente amplio, Lobel (2012) propone que las diversas modalidades de gobernanza se caracterizan por:

a) | El incremento de la participación de actores no estatales;
b) | La colaboración público-privada;
c) | La diversidad y competencia dentro de los mercados;
d) | La descentralización;
e) | La integración de los dominios (i.e. sectores) de política pública (para este autor, esto implica que las fronteras entre sectores de política pública, incluso los que son establecidos por la ley, frecuentemente se definen a través de la “negociación y la revisión”);
f) | La no coercitividad (i.e. ley suave, soft law);
g) | La coordinación (pp. 66-67).

A diferencia del primer subgrupo de definiciones, que pone énfasis en las características de la gobernanza, un segundo subgrupo de autores argumenta más teóricamente con el objeto de justificar sus propuestas. Ellos ofrecen definiciones elaboradas en las que aparecen diversas variables correlacionadas. Aquí se mencionan brevemente seis ejemplos que ilustran esta estrategia.

El primero es Balbis (2001, p. 24), quien argumenta que, dado que las democracias actuales dependen de sus buenos resultados para lograr la sustentabilidad, la gobernanza consiste en lograr la aprobación de un determinado programa gubernamental en un escenario en el que intervienen diversos intereses. La preocupación por cogobernar es evidente en esta definición.

Por su parte, Mayntz (2003b) argumenta que la gobernanza “es un modo de gobierno en el que actores no estatales […] participan en la formulación e implementación de la política pública” (p. 1). Esta definición relativamente simple implica que las sociedades y, en consecuencia, los actores no estatales deben ser capaces de mantener altos niveles de autorregulación (self-regulation, i.e. autoorganización). Sin embargo, a diferencia de Rhodes (1997), la autoorganización de la gobernanza no se entiende aquí como la capacidad de resistir al Estado, sino más bien como el encuentro sostenido de intereses públicos y privados, como colaboración o, si se quiere, como “autorregulación regulada” en un Estado que “es fuerte y efectivo, pero no dominante ni abrumador” (Mayntz, 2003a, p. 4).

Un tercer ejemplo de este subgrupo de las definiciones generales de la gobernanza es la que ofrece Schneider (2012), quien propone que la gobernanza “es la producción del orden social, de bienes colectivos o la solución de problemas a través de la intervención política y social intencionada (purposeful), ya sea a través de decisiones autoritativas […] o mediante el establecimiento de arreglos autoorganizados (self-governing)” (p. 131). Para Schneider, las intervenciones políticas y sociales que tienen la intención de generar órdenes sociales, producir bienes colectivos o solucionar problemas no pueden hacerlo de manera sustentable sin una intervención sustantiva de actores, instituciones y recursos no gubernamentales.

En efecto, cuando explica su definición, él argumenta a favor de una conceptualización de la gobernanza amplia, en la que son relevantes tanto los actores públicos como los privados y mixtos; pero también las redes y los arreglos estructurales horizontales y policéntricos; toda la diversidad de mecanismos de coordinación social actualmente existentes, y varios niveles de gobierno (Schneider, 2012, pp. 130-131). Pareciera que para esta definición, la gobernanza es casi equivalente al orden social, el cual puede ser solamente sostenido como resultado de la interacción cooperativa de actores públicos y privados. La definición apunta al problema fundamental de la sustentabilidad de los sistemas en un entorno de mayor complejidad.

En la misma línea se encuentra el cuarto ejemplo de este subgrupo de definiciones generales, que es uno de los grandes referentes de la literatura. Se trata de la definición de Kooiman (2000) mencionada anteriormente: la gobernanza son “los arreglos a través de los cuales actores tanto públicos como privados buscan (aim) resolver problemas sociales (societal problems) o crear oportunidades sociales, y cuidar las instituciones […] dentro de las cuales se desarrollan las actividades de gobierno” (p. 139).

En una variante de esta, los arreglos se definen como la “totalidad de las interacciones que buscan resolver un problema o crear una oportunidad” (Kooiman, 2003, p. 4. Cursivas mías). La gobernanza también incluye la “formulación y aplicación de los principios que guían las interacciones” (Kooiman, 2010, p. 73), de tal manera que también puede ser definida como la “totalidad de las concepciones teóricas sobre el gobierno” (Kooiman, 2003, p. 4), siempre y cuando “totalidad” incluya a un número muy grande, idealmente a todos los actores e instituciones relevantes, y “gobierno” también se defina de manera muy amplia, dado que todos, gobierno, sociedad y mercados, dirigimos a la sociedad. En el fondo, esta definición trata de rescatar el valor heurístico, teórico, metodológico y empírico “del darse cuenta de que las interdependencias sociales están creciendo” (Kooiman, 1999, p. 67).

Las interdependencias, sin embargo, no son siempre de la misma naturaleza o intensidad. Kooiman (2000) presenta una clasificación de modos y órdenes de la gobernanza que ofrecen una tipología de conjeturas. Los modos son a) autogobierno (self-governing), cuando se trata de dinámicas autoorganizadas de la sociedad o el mercado; b) cogobierno, cuando existen arreglos de reciprocidad y corresponsabilidad sobre asuntos específicos entre los actores gubernamentales y no gubernamentales; c) gobierno jerárquico, y d) modos mixtos, los cuales combinan dos o tres modalidades a lo largo del proceso de las políticas públicas.

Los órdenes, por otro lado, son tres: a) resolver un problema o crear una oportunidad; b) construir una institución, y c) el metagobierno, entendido este como la capacidad de timonear los distintos instrumentos y cuerpos de gobierno social, incluidas las redes y comunidades de política pública, hacia el cumplimiento de objetivos coherentes entre sí. Los modos pueden verse como manifestaciones diferentes del gobierno social, en el que todos de alguna u otra manera participamos, mientras que los órdenes son acumulativos: primero se trata de resolver un problema o crear una oportunidad; si se es exitoso se puede aspirar a establecer una institución; pero el orden superior es el meta, ya que es el que asegura la sustentabilidad de las sociedades como sistemas. El orden meta incluye a los otros dos. En mi opinión, Kooiman (2000) debería leerse como una matriz de conjeturas que se describe en el cuadro 1.

Como puede verse, cada casilla se forma por la conjunción de un modo y un orden, lo que da por resultado una variedad de gobernanza. Se trata de conjeturas, por lo que es necesario evaluar si existen aportes teóricos o empíricos en cada una de ellas, o si es necesario desarrollarlos. Sin embargo, son conjeturas con un alto grado de plausibilidad. A manera de ejemplo se puede ver la casilla A, en la que estarían todas las teorías, instituciones, actores, recursos e interacciones que, buscando resolver un problema o crear una oportunidad social, se dejan a las dinámicas de la autoorganización. Sería de esperar que la cultura social, las osc, el mercado, las interacciones familiares y sociales y, en general, todo lo que no está en el ámbito propio del Estado y que se desenvuelve de acuerdo con sus propias reglas, estaría en esta casilla.

Por otro lado, los comités y consejos ciudadanos tan extendidos en los gobiernos locales de México estarían, al menos como una aspiración, en la casilla B. En ellos, la solución del problema o la creación de la oportunidad del primer orden adquiriría la forma propia de una institución, i.e. se convertiría en un conjunto de reglas del juego sociopolítico, pero con un modo que incluiría a actores del gobierno y fuera de él. Hasta qué punto se da el cogobierno entre ellos es algo que es necesario confirmar, habiendo una cantidad considerable de evidencia que sugiere que quizá esto no es del todo posible en algunos contextos gubernamentales. Sin embargo, al menos en el discurso, los comités y consejos ciudadanos tendrían como objetivo aumentar las condiciones de codiseño, coimplementación y coevaluación.

El orden más propiamente de gobernanza social estaría en el orden del metagobierno. De nuevo, se trata de un gobierno sistémico definido de manera amplia, de modo que tanto actores como instituciones, y recursos del Estado, la sociedad y los mercados participan de él en diversos grados y modalidades. Así, la casilla C consideraría todas las teorías, instituciones, actores, recursos e interacciones que, siendo autoorganizados, confluyen en determinados objetivos comunes.

Un ejemplo sería la convergencia generada en la mayoría de los sectores de la sociedad cuando hay, digamos, un evento de carácter global en alguna ciudad específica (piénsese en los Juegos Olímpicos). Las olimpiadas son omnipresentes en la toma de decisiones de las instituciones y actores que viven en esa ciudad, al menos por un periodo de tiempo, pasando a ser parte de los criterios para tomar decisiones y moldeando los microfundamentos de estas.

La casilla D, por otro lado, contendría la confluencia que se da entre redes y comunidades de política pública en torno a objetivos comunes. En ella se encuentra la “gobernanza de la gobernanza”, la metagobernanza señalada por Torfing y Triantafillou (2011). En muchos sentidos, la casilla D representa el epítome de la gobernanza, al menos desde el punto de vista del gobierno ya que, aunque todos gobernamos el sistema social de acuerdo con Kooiman, lo cierto es que las instituciones gubernamentales formales tienen el mandato de asegurar las condiciones para un timoneo sustentable hacia el cumplimiento de objetivos comunes, acordados entre actores públicos y privados.

Un verdadero gobierno democrático aspiraría al timoneo de los esfuerzos sociales para gobernar el sistema. Este timoneo se realiza, como se puede esperar, a través de una diversidad de medios e instrumentos, destacando los nipp. En concreto, Kooiman (2010) exploró de manera detallada las narrativas e imágenes como atractores en los sistemas complejos. Ambos poseen cualidades que los hacen especialmente adecuados para timonear suavemente desde el gobierno formal.

El quinto ejemplo de este subgrupo de definiciones generales es el de Aguilar (2005, 2006, 2010, 2012, 2013a, y 2013b) quien, al igual que Kooiman, se ha colocado como una de las contribuciones más importantes en la materia. Sus aportes, hechos desde la administración pública y las ciencias políticas, han sido útiles para vincular las literaturas de la gobernanza con problemas concretos de la gestión pública. Aguilar (2005) se refiere al “concepto de gobernación/gobernanza” como un “concepto postcrisis”, en el sentido de que existen “gobiernos que no gobiernan” (p. 1). Usar la dupla gobernación/gobernanza cuando se refiere a la gobernanza ayuda a recordar al lector(a) que si bien, al menos en el discurso y la interpretación del público no especializado, a la gobernanza se le asigna una carga normativa que resalta el papel de los actores no gubernamentales en el gobierno de la sociedad, lo cierto es que el problema teórico de la gobernanza se originó ante las dificultades de los gobiernos para timonear de manera efectiva.

Aguilar (2005) argumenta claramente que la crisis gubernamental mencionada no ha sido el único factor originante de la gobernanza. La “creciente diferenciación interna de los ámbitos de acción (economía, ciencia-tecnología, religión, familia, privacidad personal)” ha desempeñado un papel en la mejora de las condiciones de cada una de estas esferas para “resolver sus problemas y realizar de manera más eficiente sus aspiraciones” (p. 1). El giro a la gobernanza también ha sido ocasionado por lo que parece ser un aumento social de las capacidades para la autoorganización que, desde el Estado, se ha visto como un proceso de fragmentación.

La gobernanza “fue primero un concepto descriptivo que se utilizó para denotar las nuevas prácticas que realizaba el gobierno en el último cuarto de siglo […] Era claro que el gobierno incorporaba crecientemente los conocimientos, propuestas, recursos y acciones de actores privados y sociales en la definición y ejecución de los grandes objetivos sociales, de las políticas públicas y de la provisión de bienes y servicios” (Aguilar, 2010, p. 200). Posteriormente adquirió matices normativos. Este carácter normativo de la gobernanza, que es necesario “precisar mejor” dado que el “uso expansivo lo ha convertido en un concepto elástico y hasta equívoco” (Aguilar, 2006, p. 21), “mantiene el principio de que el gobierno sigue siendo una instancia imprescindible para dirigir a la sociedad en ciertos ámbitos significativos e indispensables para la vida asociada” pero de una manera “equidistante del gobierno jerárquico, pero también del mercado y del solidarismo social (Aguilar, 2006, p. 76).

La gobernanza es “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden sus objetivos de convivencia –fundamentales y coyunturales– y las formas de coordinarse para realizarlos: su sentido de dirección y su capacidad de dirección” (Aguilar, 2006, p. 90). El modo propio de coordinarse en la gobernanza se lleva a cabo a través de la “interdependencia-asociación-coproducción-corresponsabilidad […] El corazón del concepto de la (nueva) gobernanza es un concepto descentralizado de la dirección social” (Aguilar, 2006, p. 99). La gobernanza es una “forma asociada de gobernar” (Aguilar, 2012, p. 38) y, en ese sentido, implica una “perspectiva estrictamente posgubernamental del gobierno de la sociedad […] en tanto afirma que el gobierno o dirección de la sociedad se ha vuelto o no puede ser más que un proceso definido y ejecutado por actores gubernamentales y actores externos al gobierno” (Aguilar, 2010, pp. 199-200). La gobernanza es “el proceso de dirección de la sociedad, definido y ejecutado en modo compartido de interdependencia-asociación-coproducción-corresponsabilidad entre el gobierno y las organizaciones privadas y sociales” (Aguilar, 2010, p. 202. Cursivas del original).

Finalmente, es importante hacer referencia a la definición de la Real Academia Española, que recoge algunas de las preocupaciones centrales de la literatura y que es el sexto ejemplo de este subgrupo de definiciones generales, que son resultado sustancial de postulados teóricos. Para la rae (2016), la gobernanza es el “arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. También es la “acción y efecto de gobernar o gobernarse”, aunque este último sentido ha caído en desuso.

El tercer subgrupo de definiciones generales, en este caso representado por Esmark (2009), ha explorado categorías alternativas para explicar cómo se mantiene la cooperación intersectorial de la gobernanza, de tal manera que no sólo propone las categorías clásicas de “soberanía”, “ley” y “dinero”, sino también “verdad” y “amor”. Especialmente la última encuentra su ámbito propio en la familia, de manera que en la medida en que el bienestar en las familias da sustentabilidad al sistema social, en esa medida los discursos y acciones de la “pasión, cortejo, propuesta de matrimonio, el encuentro de futuros comunes, cuidar a los niños, las peleas”, etc. (p. 366) pueden verdaderamente considerarse factores remotos de la gobernanza.

A manera de comentario sobre las definiciones generales de la gobernanza, es importante señalar la contribución que estas realizan a las diferentes literaturas, particularmente las definiciones que son resultado o permiten desarrollos futuros de carácter teórico. Aunque Wilson (1998); Del Castillo y Azuma (2011); Marks, Hooghe y Blank (1996); y Lobel (2012) aspiran a proponer un listado general de atributos que caracterizan a la gobernanza, y Esmark (2009), por otro lado, explora nuevas correlaciones y categorías para plantear estos atributos, las definiciones que aportan mayores elementos para hacer avanzar el debate son las que se presentan acompañadas por un aparato crítico-teórico que permite construir puentes entre distintas literaturas. Estas no solamente listan atributos, también identifican correlaciones e, incluso, un cierto grado de ponderación de estas. Balbis (2001), Mayntz (2003a), Schneider (2012), la rae (2016), pero especialmente Kooiman (1993a, 1993b, 1993c, 2000, 2003 y 2010) y Aguilar (2005, 2006, 2010, 2012, 2013a, y 2013b) permiten “fijar” nociones y definiciones que, de otra manera, serían demasiado móviles como para ser útiles. Seguramente siempre habrá necesidad de generar definiciones generales que, yendo más allá de lo estipulativo, sean capaces de presentar el estado del arte en un párrafo que contenga pocas variables y pocas correlaciones entre ellas.

Múltiples definiciones con parecidos familiares

Una tercera estrategia para hacer mapas de la gobernanza es argumentar que simplemente no es posible generar definiciones estipulativas o generales, por lo que lo más conveniente es considerarla como una nube o enjambre de conceptos que tienen cierto “parecido familiar”. Esta aproximación tiene un cierto grado de pragmatismo, en el sentido de que no se plantea problemas insolubles en el estado actual de las literaturas –tales como si la gobernanza tiene una esencia y qué significaría esto–, reconociendo, sin embargo, que existen algunas definiciones de la gobernanza que no son reductibles entre sí, pero que están vinculadas–probablemente de más de una manera–. De nuevo, se pueden reconocer dos subgrupos que ejemplifican esta aproximación.

En el primero, el más sencillo, los autores identifican cuáles son las nociones o definiciones principales de la gobernanza; las definiciones que no serían reductibles, asimilables o equiparables entre sí que, sin embargo, pueden entenderse como parte de la misma familia de literaturas. Brenner y Rosales (2015) argumentan que las principales definiciones de la gobernanza son aquellas que la consideran a) un régimen particular de gobierno, b) una propuesta normativa de cómo debieran ser las relaciones entre actores gubernamentales y no gubernamentales (sostenibles, cooperativas, complementarias, democráticas, transparentes, incluyentes, etc.), y c) un proyecto de democratización (al estilo de World Bank, 1989 y 1992).

Hirst (2000, pp. 15-19), por otro lado, identifica cinco: a) la buena gobernanza, b) la gobernanza global, c) la gobernanza corporativa, d) la gobernanza como ngp, y e) la gobernanza como red. Klijn (2010) argumenta que las múltiples nociones de gobernanza interconectadas se pueden resumir en a) buena gobernanza, b) gobernanza corporativa, c) ngp, d) gobernanza multinivel o en las rig, y e) gobernanza por red. Como se puede ver, los autores de este subgrupo parecen no problematizar el hecho de que la gobernanza es polisémica, asumiendo enfoques consistentes con el que propone que la gobernanza es un concepto paraguas. Para este enfoque, el término “gobernanza” en abstracto designa al conjunto de literaturas interconectadas, las cuales comparten categorías y, quizá, algunos problemas fundamentales. Sin embargo, es imposible referirse a la gobernanza en concreto sin usar algún calificativo o adjetivo adicional que ayude a diferenciarla de otros cuerpos de literatura.

Un segundo subgrupo de autores cuestiona la posibilidad y utilidad de generar definiciones estipulativas o generales como resultado de la incorporación de enfoques de la antropología social, la antropología cultural y la etnografía a los procesos de política pública. La antropología vería a la gobernanza no como una “cosa”, sino como una “arena política en la que se intercambian y negocian recursos”. Desde esta perspectiva, las políticas públicas son “mitos” que son usados para aprobar o condenar el presente (Huerta Morales, 2017, p. 21). El problema ya había sido definido por Rhodes (2002), cuando proponía la importancia de considerar las narrativas y significados usados por las personas para entender los procesos de gobernanza en las redes.

En esta línea de argumentación, Shore y Wright (1997) proponen que la política pública es una “categoría organizativa” que, aunque en algunos sectores es tan importante como “familia” y “sociedad”, muchas veces es tratada como si fuera “política e ideológicamente neutral” (p. 6). Para ellos,

[el] lenguaje y el discurso de la política pública […] proveen una llave para analizar la arquitectura de las relaciones de poder modernas. También ayuda a preguntarnos si los nuevos discursos […] con su énfasis característico en el liberalismo, el individualismo, los mercados y la gestión, son evidencia de un cambio decisivo o avance epistemológico (epistemological break) en el modo en el que el gobierno es conceptualizado y llevado a la práctica (Shore y Wright, 1997, p. 12).

En efecto, “los relatos que comparten los miembros de las organizaciones son una fuente importante de conocimiento sobre la cultura organizacional” (White, 2013, p. 43), incluidas las organizaciones que resultan de los arreglos interinstitucionales de la gobernanza. Como proponen Bevir y Rhodes (2007), “el camino para entender el cambio en la gobernanza de redes se encuentra en las historias descentradas (decentred accounts) focalizadas en la etnografía de las redes”, lo que posibilita “generar narrativas que dan el reconocimiento debido al individuo creativo” (p. 85).

Otros autores también argumentan muy articuladamente a favor del abandono de enfoques que traten de definir de manera general procesos que por naturaleza son individuales y comunitarios, y, en consecuencia, que son tan variados como los individuos y las comunidades. Como se mencionó anteriormente, Bevir y Rhodes (2006) critican lo que ellos llaman la “primera ola de la gobernanza” porque piensan que la literatura académica de la década de 1990 a) presupone una aproximación objetivista, en la que fuerzas impersonales parecen explicar fenómenos sociales complejos; b) tiene presupuestos acerca de la naturaleza de la racionalidad que no se cumplen en las múltiples realidades sociales, y c) generaliza, ofreciendo modelos que aspiran a entender la realidad independientemente del contexto.

Un ejemplo de este enfoque es argumentar que, debido a que determinadas redes están formadas por personas del estrato socioeconómico x, promoverán los intereses z y b, y actuarán para defenderlos a través de los medios c y d. Para Paquet (2013), definir los procesos sociopolíticos de esta manera se asemeja a cómo la física mecanicista trataba al mundo natural antes de la revolución de la física cuántica. Para él, muchos de los problemas que plantean las literaturas de la gobernanza tendrían como consecuencia modificar la visión general de los sistemas sociopolíticos, o al menos, proponer visiones alternas a estos enfoques objetivistas.

La comparación entre la revolución cuántica y los aportes de las literaturas de la gobernanza es desproporcionada y, hasta cierto punto, engañosa. Sin embargo, la idea que tanto Paquet (2013) como Bevir y Rhodes (2006) transmiten es la necesidad de potenciar lo que José Ignacio Porras (2003) ha señalado como los nuevos referentes de los sistemas sociopolíticos contemporáneos: la individualidad, desde donde se redefine lo colectivo; la racionalidad, como microfundamento de los procesos decisorios individuales y sociales; y las redes, como formas de interacción complementarias y alternativas a las jerarquías y los mercados. La mejor manera de incorporar estos tres referentes es usar una aproximación “descentrada” que abandone explícitamente la búsqueda de un referente único y permita lo excéntrico, lo variable, lo disperso.

Bevir y Rhodes (2006) postulan que la gobernanza es “construida diferentemente por numerosos actores, operando con tradiciones diversas como telón de fondo”. De hecho pronuncian “la muerte de las narrativas de la primera ola de la gobernanza” (p. 59). Para ellos, la “resurrección de la gobernanza requiere […] una aproximación descentrada que se enfoque en las diversas prácticas de la gobernanza; prácticas que en sí mismas se componen de múltiples individuos actuando de acuerdo con redes de creencias cambiantes, arraigadas en tradiciones traslapadas” (Bevir y Rhodes, 2006, p. 59). Una aproximación descentrada mina “las aspiraciones de exhaustividad (comprehensivity)” de las definiciones, cuestionando la regularidad similar a una ley que muchas veces parece esperarse de los modelos teóricos (Bevir y Rhodes, 2006, p. 63). En consecuencia,

no podemos definir la gobernanza en términos de atributos clave. Más bien, sólo la podemos definir en términos de casos particulares. Sin embargo, la ausencia de una teoría comprehensiva de la gobernanza contemporánea también implica que no es necesario que haya una característica común a todos los casos a los que podríamos aplicar el término. Es inútil buscar los atributos esenciales de una categoría abstracta que se refiere a un conjunto de prácticas humanas. Aún peor, la búsqueda por supuestos atributos comunes puede llevar a los politólogos a descartar los casos particulares que son los únicos que les permiten entender la categoría abstracta. Cuando proveemos una definición o narrativa general de la gobernanza debe ser entendida como un grupo de parecidos de familia (Bevir y Rhodes, 2006, p. 63. Cursivas mías).

En ese sentido, “no existe tal cosa como la gobernanza, sino sólo las distintas construcciones de varias tradiciones”. No existe “un proceso lógico o estructural necesario que determine la forma que toma la gobernanza, ni tampoco un proceso basado en la racionalidad intrínseca de los mercados ni tampoco en la dependencia de la trayectoria (path dependency) en las instituciones” (Bevir y Rhodes, 2003, p. 59).

Para Bevir y Rhodes (1999), esto requeriría la adopción de una “epistemología antifundacionalista” (anti-foundationalist) la cual “rechaza todas las pretensiones de verdad absoluta, aceptando que no existen razones para afirmar conclusivamente la superioridad de una interpretación sobre otra” (p. 216). En consecuencia, para entender la gobernanza es indispensable tomar en cuenta las narrativas “de abajo hacia arriba” sobre “las creencias y acciones que constituyen las prácticas” (Bevir, 2013, p. 25). Las creencias y acciones implican las tradiciones, las narrativas –que son “la forma que las teorías toman en las ciencias humanas”– y los dilemas a los que se enfrentan las personas concretas (Bevir y Rhodes, 1999, pp. 224-225).

La visión descentrada de la gobernanza implica reconocer que:

a) Los actores introducen creencias, entendimientos, alianzas, rutinas y preferencias de acción en los espacios en los que se desarrolla la solución colectiva de problemas.

b) La gobernanza tiene fundamentalmente una naturaleza práctica, situada en contextos concretos. La gobernanza es acerca de “intervenir en la práctica”.

c) El enfoque descentrado es sobre los significados. El enfoque descentrado “no solamente denota la dispersión de las decisiones colectivas en la sociedad, o la diferenciación funcional de actores mutuamente dependientes y complementarios en redes de política pública, sino también la construcción contingente de significados por actores que enfrentan todo tipo de retos y dilemas (Griggs, Norval y Wagenaar, 2014, pp. 11).

d) Que, como resultado, los “imaginarios espaciales” y las distintas “geografías de poder” son particularmente relevantes para entender los procesos de gobernanza (Griffin, 2012, pp. 213-218).

En enfoque descentrado implica que las distintas definiciones de la gobernanza deben ser pensadas como vinculadas por “diversos rasgos que se traslapan y entrecruzan de manera similar a los parecidos entre miembros de una familia –sus complexiones, color de ojos, modo de andar, personalidades” –, pero no más que eso (Bevir, 2013, p. 67). Como se puede ver, en este punto los autores que postulan esta estrategia de mapeo citan directamente a Wittgenstein (1986, pp. 31-32) cuando el filósofo invita al(a) lector(a) a ver qué tienen en común los juegos (de mesa, de cartas, con balones, olímpicos, etc. p. 31), llegando a la conclusión que son tan variados entre sí que a lo único que podemos aspirar es a pensar que la categoría “juego” es en sí misma una familia de conceptos que se relacionan entre sí por ciertos parecidos.

En la práctica, el parecido de familia que tendrían las definiciones de la gobernanza sería la idea de que el Estado no es, y nunca ha sido, monolítico: “las fronteras entre el Estado y la sociedad civil siempre han sido borrosas” (Bevir y Rhodes, 2006, p. 65. Cursivas mías), y que esa borrosidad se ha acentuado en los últimos años a través de la incorporación de actores y agencias no gubernamentales en la prestación de los servicios públicos, lo que en algunos lugares ha tomado la forma de redes. Fuera de eso, pareciera que todo lo demás es variable, influido por las respectivas creencias, narrativas, tradiciones y situaciones concretas que hay que resolver (Bevir y Rhodes, 2006). El aire de familia es “reconocible: todos entienden que la gobernanza sugiere una toma de decisiones colectivas basada en una amplia inclusión de actores” (Graña, 2005b, p. 7).

Esta manera de hacer mapas es interesante, en el sentido de que aunque argumenta que hay que abandonar las aspiraciones a tener definiciones estipulativas y generales más o menos funcionales, en realidad parece postular un rasgo común relacionado con la incorporación de un mayor número de actores en la toma de decisiones. Esto, sin embargo, no debe tratarse como un atributo indispensable, ni como una esencia –incluso definida de manera suave o amplia–, sino como una cualidad que se capta de manera intuitiva y que, llegado el caso, pudiera llegar a cambiar.

Es importante reconocer que esta estrategia es pragmatista. No sólo porque propone una solución práctica ante la imposibilidad de unir en una sola definición todas las que existen, sino porque adopta una cierta filosofía que pone énfasis en lo concreto y lo que puede ser percibido por los sentidos, descartando las construcciones conceptuales. Si se llevara hasta las últimas consecuencias, el resultado sería el abandono no sólo de las aspiraciones a la generalización, que son indispensables para generar las síntesis que hacen avanzar los estados del arte, sino también del carácter normativo de la gobernanza. En efecto, para seguir con la metáfora de Wittgenstein, existen normas que, si bien no pueden aplicarse a todos los juegos, sí pueden ayudar a clasificarlos; por ejemplo, “un juego de mesa debe poder jugarse en una mesa”. Esta estrategia es un llamado al trabajo de campo y la consideración de los múltiples significados de la gobernanza, pero no puede ser la única manera de hacer mapas.

Ajustar y dejar de usar algunas definiciones

Finalmente, una cuarta estrategia es condicionar su uso a una mayor consistencia conceptual, y al consiguiente empleo sistemático del término. Esta aproximación está representada por Claus Offe (2009) y por un grupo de autores que argumenta que la gobernanza es, en realidad, expresión de los cambios económicos impulsados por el modelo neoliberal. En consecuencia, cuestionan muchos de los presupuestos que normalmente acompañan a las literaturas de la gobernanza, especialmente a la de la gobernanza como redes interorganizacionales autoorganizadas. Esta aproximación requeriría no sólo trabajar sistemáticamente en la generación de definiciones que fueran resultado de procesos de formulación considerablemente más estrictos, sino posiblemente que se dejaran de emplear algunas definiciones o incluso el término mismo.

Offe (2009) inicia su argumento señalando que “curiosamente” tanto la gobernanza como la globalización aparecen como procesos “sin sujeto”. La gobernanza “es algo que pasa, pero nadie la ha hecho y [nadie] es responsable del resultado” (p. 550). Al no poder traducirse del inglés con facilidad, el término parece ser un “signo lingüístico” que ha sido transformado en un ritual y un fetiche, de la misma manera que la globalización (p. 551). Aunque tiene muchos usos, parece que hay dos aproximaciones básicas al término: la primera lo define como algo opuesto o contrario al gobierno, entendiendo por este la regulación del Estado a través de las jerarquías. Pero esta oposición de alguna manera se presenta como algo “nuevo, más avanzado, sin fricción, voluntarista-consensual y más protector de la libertad” que otros marcos conceptuales (Offe, 2009, p. 551). La segunda aproximación concibe la gobernanza como una “categoría de orden superior” (superordinate), la cual se piensa como equivalente al orden social (p. 551). Ambas aproximaciones son insuficientes para producir definiciones que sean realmente útiles o novedosas, por lo que es importante

afinar (sharpen) el concepto de la gobernanza introduciendo fronteras conceptuales alrededor de él. Por un lado, un límite se debe poner alrededor de la esfera privada y de la sociedad civil, donde la coordinación de la acción “espontánea”, que no tiene nada que ver con la gobernanza, ocurre a través de transacciones asociativas y mercantiles dentro del marco de las normas sociales y legales. Por otro lado, [otro] límite se debe poner alrededor de la esfera central de las instituciones estatales, para las cuales uno debería mantener el concepto de gobierno (Offe, 2009, p. 552).

Para Offe, una vez realizadas estas delimitaciones, todavía quedaría un universo considerable de conceptos y prácticas que podrían ser considerados como parte de la gobernanza, los cuales podrían tomar dos formas básicas: por un lado “la regulación de asuntos públicos […] por actores estratégicos no estatales –v.g. corporaciones internacionales, asociaciones patronales, sindicatos, iglesias, cámaras de comercio, medios de comunicación masivos, etcétera”, que denotarían las interacciones público-privadas para tratar de resolver problemas, mantener instituciones o influir en las decisiones de los actores gubernamentales (Offe, 2009, p. 552).

También se considerarían “a los actores de cuya cooperación depende la política estatal, pero sin poder mandar la aprobación de tal cooperación” (p. 553). En este ámbito estarían todas las manifestaciones de la interdependencia público-privada, particularmente en condiciones en las que el Estado se encuentre en debilidad (limited statehood) (Risse, 2012). Hacer estas dos delimitaciones es indispensable para que el término haga un aporte relevante, dado que en el estado actual de las cosas “cuando uno se refiere a algo como un ejemplo de gobernanza en realidad no ha expresado mucho –exactamente por la multitud de posibles significados” (Offe, 2009, p. 554).

Mientras no se realicen las delimitaciones señaladas, el término seguirá padeciendo de tres problemas serios que condicionan su utilidad teórica, empírica y metodológica. El primero, que es el más simple, es que la “elaboración conceptual del fenómeno en cuestión deja muchos asuntos irresueltos y zonas grises” (Offe, 2009, p. 557). Por ejemplo, ¿qué características definen a la gobernanza?, ¿cómo las identificamos?, ¿se trata de algo nuevo o solamente se está presentando como si fuera nuevo?

El segundo problema es más complejo, porque “su falta de contornos conceptuales abre la gobernanza a cualquier tipo de eufemismo”, de tal manera que puede ser “no-corrupta, transparente, informal, amistosa con el ciudadano, legítima, horizontal, adecuada a los problemas, y participativa” (Offe, 2009, p. 557), sin realmente tener que ofrecer una argumentación rigurosa que lo demuestre. Offe propone que, en su estado actual, el término es un a limine porque permite desarmar cualquier crítica o examen estricto desde el umbral, desde el planteamiento mismo de la crítica o examen. Esto es posible porque, dependiendo de la aproximación, la gobernanza puede ser casi cualquier cosa para todos, adaptándose a las necesidades de la persona que usa el término.

Por último, un tercer problema es el presupuesto que el término es apolítico, o meramente técnico, cuando la evidencia sugiere que en la gobernanza, como en todos los procesos sociales, los intereses y los conflictos son relevantes y pueden dar forma a la toma de decisiones (Offe, 2009, p. 558).

El argumento de Offe propone que el concepto se “recorte” o “ajuste” para posibilitar su uso consistente; dotándolo de contornos que permitan un contenido más o menos fijo, reconociendo que, de la misma manera que en otros conceptos como sociedad civil, democracia, derechos humanos y capital social, sus contenidos son definidos en parte por los intereses de quienes los postulan o defienden.

La crítica de Geddes (2005), Guarneros-Meza (2011), y especialmente la de Davies (2000, 2002, 2005, 2007, 2011a y 2011b), proviene justamente de analizar la gobernanza como una narrativa que procede de las dinámicas del poder, por lo que estos autores no solamente cuestionarían el supuesto carácter neutro de la gobernanza, sino que de hecho la adscribirían a los instrumentos a través de los cuales se mantienen algunas hegemonías, particularmente las desarrolladas en torno al modelo neoliberal.

Para Geddes (2005), la gobernanza se puede reconocer por cierto decremento del sector público frente a los sectores privado/de lucro y el comunitario. Esto origina un enfoque que subraya la empresa y el espíritu empresarial sobre la redistribución, lo que no significa que la política social deje de ser una preocupación del gobierno, pero sí que esta se redefine en un marco general de políticas amistosas con el mercado. La gobernanza, finalmente, genera asociaciones, consejos o empresas público-privadas, que son las encargadas de implementar o supervisar la política pública. Estas asociaciones o ppp son consideradas “un elemento significativo del cambio del gobierno a la gobernanza” (Geddes, 2006, p. 76).

Guarneros-Meza (2011, p. 181) añade las estrategias de modernización administrativa y gerencial, la privatización de servicios municipales, los proyectos de gentrificación, la privatización de espacios para el consumo de las elites locales, la austeridad en las finanzas públicas, y un cierto reajuste en las rig. Tanto Geddes como Guarneros-Meza identifican los atributos de la gobernanza cuando esta se define como ngp. El punto medular, sin embargo, es que ambos autores parecen implicar que la gobernanza como ngp, o como resultado de la alineación a la privatización de las empresas estatales, la desregulación de los capitales y la liberalización del comercio, en la práctica está más extendida o es más influyente que otras formas más sociales o comunitarias de la gobernanza.

En la misma línea, Davies critica frontalmente los presupuestos y postulados de Rhodes (1997), particularmente los que ven a las redes interorganizacionales autoorganizadas como la “modalidad primaria de la gobernanza”, argumentando que las redes y las ppp son “modos distintos de gobernanza”, no “la” gobernanza. En efecto, muchos “académicos se encuentran escépticos acerca de la aplicabilidad universal de la gobernanza como red” (Davies, 2002, p. 301) no sólo por posibles diferencias de contexto, sino porque la gobernanza, lejos de caracterizarse por “transacciones horizontales y el surgimiento de redes autónomas autogobernadas” en realidad causa el repliegue de algunos actores y el empoderamiento de otros, muchas veces reproduciendo las relaciones de poder existentes (Davies, 2005, p. 311).

Un problema es que, se argumenta, la “gobernanza se construye bajo la premisa del acuerdo consensado, que el gobierno puede convencer a personas con diversas experiencias y capacidades a unirse a una agenda común y desplegar recursos en un juego de suma positiva” (i.e. opuesto a los juegos de suma cero) (Davies, 2005, p. 314). En la realidad de las redes de política pública, esta plácida imagen se ve cuestionada porque la gobernanza no ofrece herramientas para procesar el conflicto, no sólo el gran conflicto, sino también los pequeños conflictos cotidianos que pueden socavar a las redes (Davies, 2005, p. 315). La ironía es que la presencia de fuertes intereses más o menos homogéneos y, en consecuencia, con la tendencia a capturar las redes, parece ser una precondición para que las ppp funcionen (Davies, 2011b, p. 61).

Además, las altas expectativas de inclusión y democratización no se verifican a través de las redes que, al consolidarse como comunidades de política pública cerradas, proponen retos a los mecanismos usuales de rendición de cuentas y cuestionan la integridad de los sistemas jurisdiccionales gubernamentales (Davies, 2011b, p. 63). En última instancia, se puede deducir del argumento de Davies, la inclusión de actores no gubernamentales no elegidos democráticamente, con el objeto de asegurar la legitimidad de los gobiernos electos democráticamente, puede cuestionar algunos mecanismos centrales de la democracia representativa.

En el cuadro 2, Davies (2002) presenta características normalmente atribuidas a la gobernanza en general (como las relaciones estrechas entre actores públicos y privados, las redes voluntarias basadas en la confianza y la diplomacia, la colaboración mantenida en el tiempo y la unión entre actores que permite realizar lo que de otra manera no sería posible) como características de la “gobernanza de régimen”. En cierto sentido, al igual que para John (2001), la gobernanza se presenta como indistinguible de las redes de tomadores de decisiones –i.e. de elites– que son capaces de subordinar a otras redes para la consecución de un objetivo común.

Para esta cuarta estrategia de mapeo existen dos opciones básicas: modificar las definiciones de la gobernanza, introduciendo límites conceptuales claros para posibilitar un uso consistente o evidenciar el vínculo de algunas definiciones de la gobernanza con los proyectos hegemónicos del neoliberalismo. Si escogemos la primera opción, tendremos que realizar más investigación teórica y aplicada, al tiempo de descartar algunos, si no es que muchos, usos actuales del término. Si escogemos la segunda opción, deberíamos ampliar las definiciones de gobernanza para que incluyan algo más que redes, criticando el entendimiento reduccionista de Rhodes (1997).

En otras palabras, ambas opciones implicarían que, antes de empezar el diálogo entre literaturas académicas, se tendrían que establecer los límites de ese diálogo. Esto probablemente requeriría anotar que tal o cual noción o definición de la gobernanza no debería ser considerada desde el inicio o debería ser modificada para permitir el avance del estado del arte. En última instancia, los autores mencionados en esta sección están argumentando que la gobernanza no debe ser empleada en algunas circunstancias y, quizá, si no se cumplen los requisitos establecidos, no debería ser usada en ninguna circunstancia.

Mapas para encontrar los problemas fundamentales

El hecho de que las literaturas parezcan mejor descritas a la manera de una enredadera (López Ricoy, 2015, p. 8), en lugar de una línea, sugiere que la vinculación entre ellas es un asunto complejo. Aún más, las literaturas se encuentran en constante redefinición y movimiento, por lo que cualquier mapa de mapas con ciertas aspiraciones comprehensivas debe tomar en cuenta esto. Las cuatro estrategias descritas en este capítulo, aunque muy distintas entre sí, ejemplifican las maneras en que la enredadera puede modificarse, ya sea creciendo o decreciendo. En función de su capacidad para generar o modificar un mapa de mapas, las cuatro estrategias se pueden resumir así:

a) Ante la complejidad de las literaturas y la imposibilidad práctica de realizar un mapeo absolutamente comprensivo, se propone una definición estipulativa que debe estar abierta a ser ajustada constantemente. La definición se reconsidera a la luz de la evidencia, pero esta no se pronuncia acerca de la esencia de la gobernanza.

b) Como resultado de una revisión de literatura con aspiraciones más o menos comprensivas, se postula una definición general que busca ser más que una definición estipulativa. Las definiciones generales realizan síntesis que son indispensables para hacer avanzar el estado del arte, pero tienen la desventaja que pueden ser demasiado abstractas. También parecen suponer una noción suave o “amplia” de la esencia de la gobernanza, que estaría compuesta por los atributos comunes a todos los cuerpos de literatura. Esto, sin embargo, no deja de ser una aspiración que genera hipótesis plausibles que deben ser demostradas.

c) Ante la complejidad de generar definiciones estipulativas o generales, se abandona toda aspiración de universalidad y se gira hacia la consideración de los casos concretos de la gobernanza. Esta, en realidad, describiría un paraguas abstracto que vincularía entre sí a una multiplicidad de cuerpos de literatura, de la misma manera en que los miembros de una familia están relacionados. La aproximación es pragmatista, en el sentido que existe un rechazo a cualquier noción de esencia de la gobernanza, incluso en sentido suave. El aire de familia consistiría en la toma de decisiones entre un mayor número de instituciones o actores que en el pasado.

d) Finalmente, una cuarta estrategia sería abandonar el uso del término mismo, en la medida en que no cumple algunos requisitos mínimos para posibilitar el diálogo entre cuerpos de literatura. La gobernanza se vería reducida en el número y diversidad de sus nociones y definiciones, con el objeto de fomentar el avance más consistente de sus desarrollos teóricos o empíricos, o para desestimular su crecimiento.

Proponer, sintetizar, considerar lo concreto, y afinar: para mapear la gobernanza y hacer que avance es indispensable realizar estas cuatro funciones de manera más concertada, aunque no necesariamente en ese orden. Las cuatro funciones ya se realizan, pero se interpretan como visiones del mundo de la gobernanza que son mutuamente excluyentes, cuando muy probablemente tengan dimensiones que son complementarias. Como Stoker y Marsh (2010) han argumentado, “el reto fundamental no es lanzar una campaña por la unidad, sino más bien argumentar que la diversidad debe estar acompañada por el diálogo”. La idea es reconocer la diversidad y promover la interacción teórica-empírica (pp. 10-11). Evidentemente es necesario realizar un ejercicio en estas líneas para ver cuál podría ser un buen resultado de la combinación de las cuatro estrategias.

Sin embargo, como una hipótesis plausible, este libro quisiera sugerir que la identificación de los problemas fundamentales es la médula, no sólo de cualquier esfuerzo de mapeo, sino de la utilidad teórica, empírica y metodológica de cualquier cuerpo de literatura. Estos problemas fundamentales son aquellos que se encuentran presupuestos en los diferentes enfoques, teorías en sentido amplio, estilos de gobierno, proyectos de cambio o de investigación, y modificación de las relaciones sociales de la gobernanza, hacia los cuales apuntan o se dirigen sus distintas nociones o definiciones. Los problemas fundamentales no necesariamente son articulados de manera explícita, pero ciertamente se encuentran entre las causas profundas que han generado la inconsistencia conceptual del término.

La identificación y desarrollo de los problemas fundamentales también puede interpretarse como una vía intermedia, en los términos mencionados anteriormente. El hecho es que el término se usa de manera polisémica y desordenada y que, a pesar de esto, existe un número considerable y sustancial de cuerpos de literatura que consideran valiosos sus aportes. Proponer, sintetizar, considerar lo concreto y afinar, en última instancia, permite avanzar en discernir la utilidad y pertinencia de la gobernanza. En el siguiente capítulo se realiza, de manera breve, una consideración en torno a cuáles podrían ser algunos de sus problemas fundamentales, estableciendo algunos referentes para la evaluación empírica de sus aportes.

II. Perspectivas

4. El aporte teórico de la gobernanza

En esta, la segunda parte del libro, dos capítulos de menor extensión y unas conclusiones generales aportan elementos para evaluar el aporte teórico y empírico de la gobernanza, así como para identificar los posibles caminos a seguir a partir de aquí. La segunda parte del libro propone que, en el fondo, la utilidad teórica de las literaturas de la gobernanza se encuentra en sus problemas fundamentales. Su consideración no solamente es útil para identificar el aporte de la gobernanza a los problemas de política pública actuales, sino también para estimular el diálogo entre diferentes cuerpos de literatura y la evidencia proveniente de campo.

Es necesario producir criterios de navegación en la multiplicidad babilónica para realmente entender las problemáticas e implicaciones de la evidencia empírica. De esta manera se reducirá el divorcio actualmente existente entre las teorías y las prácticas que, de hecho, se pone de manifiesto en la extensión misma de este libro. En la primera parte se ofrecieron elementos para mapear las principales referencias de los cuerpos de literatura con aspiraciones a la generalización y la comprensión amplia de los fenómenos de la gobernanza. Siendo un aporte teórico, su enfoque privilegia la consideración de los fenómenos estudiados con cierto grado de abstracción, para posibilitar evaluaciones futuras de las prácticas y los dilemas de la gobernanza que sean más comprehensivas. Esto requirió un detalle considerable, dada la complejidad de las literaturas. Como se mencionó en la introducción, el objetivo del libro no es realizar una evaluación de todas las realidades de la gobernanza, sino más bien ofrecer los elementos para que esta se pueda realizar en el futuro. Por estas razones, los capítulos cuarto y quinto tienen una extensión más reducida. Estos consideran la posible utilidad teórica y empírica de lo que proponen las literaturas de la gobernanza, lo que nos enfrenta a algunos problemas inmediatos.

El primero es el posible significado de “útil”. ¿Es útil lo que tiene implicaciones empíricas? ¿Lo que se puede aplicar a los procesos de toma de decisiones? ¿Lo que resuelve un problema práctico concreto?, ¿o es útil lo que ayuda a resolver un problema conceptual? En general, este libro presupone un enfoque amplio a la utilidad, uno que tiene que ver con lo conveniente, lo ventajoso, lo bueno, lo adecuado. El segundo problema es determinar qué es lo conveniente, lo ventajoso, lo bueno, lo adecuado de acuerdo con qué o con quién en las respectivas circunstancias.

Responder sobre la utilidad de la gobernanza requiere una clarificación previa sobre qué se entiende por gobernanza, qué se entiende por utilidad, y la consideración de los contextos concretos. ¿Es útil la gobernanza? Depende de estas tres variables.

Habiendo dicho esto, este libro propone que sí es posible dar algunos referentes básicos para hacer tal ponderación de utilidad. Aquí se argumenta, sin excluir alguna otra respuesta dependiendo del cuerpo de literatura que se use, de lo que se entienda por “utilidad”, y de las situaciones concretas a analizar, que los cuerpos de literatura de la gobernanza tienen una utilidad parcial. Por “utilidad parcial” se entiende que no es posible obtener de ellos un marco teórico consistente y probado, que, sin más, pueda aplicarse a las distintas situaciones empíricas y concretas; y que, por otro lado, tampoco pueden desecharse del todo, pues hacen aportaciones que al menos en parte ayudan a entender o explicar los procesos sociopolíticos contemporáneos. En concreto, la utilidad parcial de la gobernanza se manifiesta en tres desarrollos:

a) Los problemas fundamentales implícitos en sus cuerpos de literatura no sólo los vinculan entre sí, también les permiten ser pertinentes al establecer nexos entre la literatura académica y los grandes problemas de las ciencias sociales. Estos deben continuar su proceso de definición a través de proponer, sintetizar, considerar lo concreto y afinar las diferentes nociones de la gobernanza. No tiene sentido lanzar a los investigadores a indagar cómo se comporta la gobernanza en el mundo sin antes hacer un trabajo más sustantivo en la identificación de sus problemas fundamentales. No obstante esto, cada vez más académicos son capaces de identificarlos, haciendo que las literaturas de la gobernanza avancen.

b) La evidencia empírica obtenida usando las nociones, definiciones, marcos teóricos y proyectos de la gobernanza es muy dispersa y a veces anecdótica. Todavía son necesarios los estudios empíricos que incorporen a la literatura conocimiento experto a nivel micro, sobre procedimientos y contextos concretos, para luego volver a los problemas fundamentales.

La evidencia (incompleta como es) sugiere que la gobernanza como enfoque, como un nuevo estilo de gobierno y como proyecto de cambio, ha hecho aportes más sustantivos al entendimiento de los contextos concretos y a la solución de problemas empíricos, que las teorías. Dependiendo de cómo se interprete la evidencia empírica, la hipótesis del giro social a las redes se considera más o menos plausible. En cualquier caso, parece que sigue siendo necesaria la investigación comparada y empírica, pero con un enfoque de problemas fundamentales, que la ayude a revincularse a temas pertinentes para la sociedad y para otras disciplinas.

c) Por último, el problema de la utilidad de la gobernanza no avanzará sustancialmente sino hasta que se den más aportes que consideren las complicaciones de la medición. ¿Cómo hay que operacionalizar una definición de gobernanza? ¿Cuáles son las variables típicas? ¿Cuáles son sus indicadores? ¿Los índices actualmente existentes miden la gobernanza? ¿Cómo se puede “aumentar” la gobernanza? Son todas preguntas que es necesario abordar para luego regresar a los problemas fundamentales y los contextos concretos.

Este capítulo desarrolla brevemente los problemas fundamentales de la gobernanza, en un intento para evidenciar la utilidad teórica de sus aportes. Adicionalmente, en una sección final se discuten algunos de los presupuestos ontológico-epistemológicos de estos problemas.

Los problemas fundamentales de la gobernanza

Como se mencionó antes, los problemas fundamentales son aquellos que se encuentran implícitos en las nociones, definiciones y tipologías de la gobernanza, que vinculan los distintos cuerpos de literatura con los grandes temas de las ciencias sociales (por ejemplo, el orden social, su reproducción y su cambio; el poder; la legitimidad; las líneas divisorias entre el Estado y la sociedad civil; la autoorganización social y del mercado; la burocracia; la racionalidad; etcétera).

Mirar las literaturas de la gobernanza desde esta perspectiva permite identificar las posiciones básicas, o las grandes disyuntivas a las que se ha tenido que enfrentar un autor y que dan por resultado las distintas nociones o definiciones. Esto también estimula el análisis de las propuestas de la gobernanza usando un criterio de pertinencia: la utilidad teórica, empírica o metodológica de un cuerpo de literatura se debería determinar como resultado de su capacidad para vincularse con los grandes temas de las ciencias sociales.

Dicho de otra manera, una definición estipulativa, general, relacionada con otras definiciones por ciertos parecidos familiares, o corregida para lograr un uso más consistente, no será pertinente más que en la medida en que dé respuesta a problemas comunes, presentes en las diferentes disciplinas sociales. De nada sirve una definición estipulativa y refinada que proponga un nuevo enfoque adicional si esta no hace aportes en un lenguaje que permita el diálogo interdisciplinario y entre los distintos cuerpos de literatura. Como sugiere el argumento de Hughes (2010), siempre es preferible una definición amplia y sencilla de diccionario, porque al menos esta permite la comunicación y el intercambio más allá de los campos de conocimiento, a veces extremadamente especializados.

Los problemas fundamentales pueden identificarse tratando de responder a la pregunta de, en el fondo, ¿de qué trata la gobernanza? Las literaturas hablan de redes interorganizacionales autoorganizadas, modalidades de interacción sostenidas, nipp, objetivos comunes, timoneo colectivo, nuevos enfoques, diferentes estilos de gobierno, teorías, relaciones sociales, proyectos de reforma social. Pero debajo de todo eso, ¿de qué trata realmente la gobernanza? ¿Cuál es su preocupación central, más allá de los neologismos y las expectativas desproporcionadamente altas que ha generado? La literatura parece sugerir que en realidad son varios los problemas fundamentales. Aquí se describen brevemente cinco que son los usualmente presentes en la literatura académica.

La cooperación

En el fondo, el problema del que trata la gobernanza es la cooperación entre actores: en qué consiste, cómo se logra y mantiene, y cuáles son sus implicaciones. La cooperación entre actores gubernamentales y no gubernamentales, especialmente la que se consolida en formas de interacción sostenidas en el tiempo, cuestiona el presupuesto que “alguien tiene todo el poder, los recursos y la información para hacerse cargo por completo” (Paquet, 2013, p. 36).

La gobernanza da por hecho que, tanto a nivel subnacional como supranacional, el Estado se encuentra limitado de muchas maneras para “implementar o hacer cumplir las reglas y decisiones” o para ejercer el legítimo uso de la fuerza, incluso si no se encuentra en medio de una crisis sustantiva (Risse, 2011, p. 4). El Estado puede estar en dificultades para desempeñar sus funciones en algunos territorios, como en los barrios urbanos en los que la presencia de la policía es prácticamente imposible por el rechazo de sus habitantes; en algunos sectores de política pública, en los que no posee la legitimidad, el conocimiento o los recursos financieros para resolver sus problemáticas; en algunos segmentos de la población, por ejemplo entre los jóvenes, más que entre los adultos mayores; o en algunos periodos de tiempo, incluso en los países industrializados (Risse, 2011, p. 4-5). La gobernanza no solamente se da en los espacios territoriales y sectoriales de los Estados fallidos, cuando los actores no gubernamentales y los mercados ocupan el lugar del Estado, sino también en los diferentes espacios de los Estados funcionales cuando estos no realizan su tarea o la realizan mal (Moreno, 2012, p. 455).

La gobernanza tiene en su centro a la cooperación intersectorial porque los Estados, muchos con un número importante de territorios, sectores de política pública, poblaciones o periodos en los que no pueden desempeñar sus funciones de manera soberana, requieren de los recursos de los actores no gubernamentales para cumplir con su mandato legal. Esto ha configurado “un nuevo papel de los Estados nacionales” (García García, 2011, p. 246), así como nuevas formas del ejercicio de la ciudadanía en las que la colaboración es indispensable para la solución de problemas. El gobierno, entonces, debe dar cabida a espacios de diálogo genuino con actores e instituciones no gubernamentales, que vayan más allá de la lógica de la negociación para explorar las preocupaciones comunes (Innes y Booher, 2003, p. 37).

Esto implica reconocer en qué asuntos los gobiernos dependen de los recursos que poseen los mercados y la sociedad organizada, así como acordar reglas básicas de interacción. Estos dos objetivos requieren el desarrollo de instituciones y habilidades de coordinación que no se generan y mantienen de manera fácil (Paquet, 2013, pp. 37-38). La gobernanza tiene en el centro la cooperación intersectorial en el sentido que esta es la que garantiza de mejor manera la coordinación para el logro de objetivos comunes.

Para la gobernanza, un problema central es cómo el Estado debe reconfigurarse y adaptarse para “dejar de establecer pirámides y empezar a construir más puentes”, como establece el dicho que se empieza a volver un lugar común. La gobernanza también requiere que los ciudadanos redefinan sus problemas individuales en términos comunitarios, y que reconozcan que algunos problemas colectivos son, en parte, resultado de sus decisiones personales.

La autoorganización

Otro problema fundamental que se encuentra en el centro de los planteamientos de la gobernanza es la autoorganización. En general, las diferentes literaturas académicas de la gobernanza dan por supuesto que la autoorganización social y del mercado no solamente son un componente sistémico del orden sociopolítico-económico, sino que, en algunos sectores, son el factor más importante dado que en la sociedad civil y en los mercados se encuentra la mayoría de los recursos necesarios para timonear a la sociedad en su conjunto. La mayoría de los autores tienden a ver la autoorganización como resultado de la fragmentación sociopolítica contemporánea, como fruto de la dispersión de recursos de todo tipo entre actores e instituciones no gubernamentales (Kooiman, 1993c), o como la consecuencia natural del incremento de las redes de gobernanza (Rhodes, 1997). Pocos autores exponen el argumento de manera tan extrema como Leeson (2014), quien cuestiona que la autoorganización “siempre [sea] peor que el gobierno. Hay condiciones en las cuales incluso un gobierno ideal –el imaginario que nunca ha existido, pero que la mayoría de la gente imagina de todos modos– resulta menos razonable que no tener ningún gobierno” (p. 3).

Usando evidencia de Somalia, comparando los periodos de 1985 a 1990 y de 2000 a 2005, este autor demuestra cómo algunos indicadores básicos de calidad de vida mejoraron una vez que el gobierno nacional permanente dejó de existir, permitiendo que la autoorganización y el autogobierno comunitario, local o regional ocupara su lugar.

Una vez que el gobierno nacional colapsó, aumentó la expectativa de vida, el porcentaje de niños inmunizados en contra de la tuberculosis y el sarampión, el número de doctores por cada 100 000 habitantes, el acceso a instalaciones sanitarias, el acceso a servicios médicos, y el porcentaje de personas que usaban la radio, la televisión y el teléfono celular. Por otro lado, disminuyó la mortandad materna e infantil, el porcentaje de niños con bajo peso al nacer, el porcentaje de la población en situación de pobreza extrema, el número de muertes por sarampión, el producto interno bruto (pib) per cápita, y el porcentaje de adultos alfabetizados (Leeson, 2014, p. 180).

Leeson (2014) sugiere que quizá esto está correlacionado con algunos atributos de sociedades fundamentalmente pastoriles o agrícolas en las que sus miembros tienen “habilidades productivas muy similares”, con preferencias más o menos homogéneas, niveles similares de riqueza y con formas de organización social relativamente unidas, lo que hace que “incluso mecanismos de autogobierno rudimentarios faciliten efectivamente una cooperación considerable” (p. 162).

El argumento de Leeson (2014) debe verse de una manera diferenciada, ya que este autor no está proponiendo que la autoorganización es más eficiente que los gobiernos en todos los casos; ni que, en consecuencia, deberíamos deshacernos de ellos, sino más bien que, al menos en el nivel micro y para resolver problemas en los que relativamente pocos recursos hacen una gran diferencia, las soluciones del autogobierno pueden ser más informadas, pertinentes y adecuadas que las que produce un gobierno central/nacional.

Aún más, el hecho de que en Somalia el alfabetismo y el pib per cápita hayan bajado ante la ausencia del Estado sugiere que bienes públicos complejos, o los que son resultado de la interacción de mayor número de agencias gubernamentales, tienden a verse afectados cuando faltan instancias centrales de coordinación. Vacunar a más niños tiene menor complejidad que aumentar el número de sus años de escolaridad. Para hacer lo primero quizá sería suficiente con asegurar el apoyo comunitario para permitir la llegada de los agentes de la cooperación internacional, y protegerlos en su labor de campo. Para hacer lo segundo se requiere considerablemente más financiamiento, legitimidad legal y social, infraestructura, recursos humanos e interacciones intergubernamentales que no se pueden conseguir y coordinar adecuadamente sin la presencia efectiva de un gobierno central.

En cualquier caso, la autoorganización está en el centro de muchos planteamientos de la gobernanza, incluyendo sus efectos negativos no buscados como el posible aumento de la exclusión, o la inequidad social, cuando los actores de la sociedad organizada o los mercados son capturados por intereses privados poderosos (Kazancigil, 1998). La autoorganización es un problema fundamental porque, al reconocerse que los recursos de los actores no gubernamentales acentúan la interdependencia pública-privada, también se identifica la cada vez mayor dificultad de mantener el “binomio dentro-fuera” en los asuntos públicos o las decisiones gubernamentales (Alcántara, 2012, p. 179). En efecto, cuando la mayor cantidad y calidad de recursos desvanece la diferencia entre actores gubernamentales y no gubernamentales, se vuelve más difícil establecer qué actor o institución terminará dando forma a los procesos decisorios de la sociedad.

Desde el punto de vista del gobierno, la mayor autoorganización se ve como procesos de fragmentación del poder. Para Naím (2014), esta fragmentación se ha verificado en tres “revoluciones”: la “revolución de los más, por la que se sobrepasan las barreras” y se hace más difícil el control y la coordinación; la “revolución de la movilidad”, por la cual “se esquivan las barreras” y se pierden las audiencias cautivas; y la “revolución de las mentalidades”, que cuestiona las barreras mismas, haciendo que no se tome nada por sentado (p. 72).

Para Naím (2014), las tres revoluciones posibilitan que casi cualquier persona con un alfabetismo tecnológico básico sea capaz de hacer caer un político o iniciar un movimiento que termine por cambiar una política pública. Una fotografía o video en Twitter o Facebook pueden iniciar procesos complejos en un entorno donde millones de personas tienen interacciones en tiempo real. La gobernanza estudia cómo decisiones de actores individuales, que quizá en el pasado se consideraban irrelevantes para explicar procesos políticos muy institucionalizados, han adquirido capacidad para incidir efectivamente en los asuntos públicos. En ese sentido, los ciudadanos cibernéticos, las osc y algunos otros actores e instituciones comparten el poder que antes parecía más concentrado o consolidado en menos manos. Este poder, sin embargo, no es formal ni duro, sino más difuso y suave.

La rendición de cuentas

La rendición de cuentas está también en el centro de las preocupaciones de la gobernanza y es una aspiración de tipo normativo. En este libro se ha argumentado, ciertamente, que el empoderamiento de la sociedad civil organizada y de los ciudadanos no parece ser un tema presente en todos los cuerpos de literatura, ya que para la mayoría de ellos el problema central ha sido cómo las teorías, categorías y prácticas del gobierno han sido rebasadas por la complejidad de las sociedades actuales.

El problema que originó las narrativas de la gobernanza fue la amenaza de la ingobernabilidad de la sociedad civil y del mercado, aquí entendida en su sentido etimológico, es decir, como la incapacidad de imprimirles una dirección. La innovación introducida por las literaturas de la gobernanza ha sido proponer que los recursos necesarios para definir tal dirección están dispersos entre muchos actores no gubernamentales, por lo que el proceso directivo (i.e. de impresión de dirección) debe ahora ser compartido. A este proceso colectivo, interdependiente y coordinado, a veces negociado, otras veces consensuado, se la ha denominado “timoneo”.

La rendición de cuentas en este contexto no se entiende como el resultado del empoderamiento del ciudadano, quien, dotado de derechos civiles, políticos y sociales es capaz de influir en el diseño y funcionamiento de instituciones que asignan responsabilidades a funcionarios públicos, con los correspondientes estímulos o sanciones. Se trata más bien del primer efecto de la interdependencia de recursos entre actores e instituciones, en el sentido de que la rendición de cuentas se conceptualiza como un proceso complejo y multimodal en el que participan actores gubernamentales y no gubernamentales por igual.

Dado que, al menos en ciertos aspectos, todos dependemos de todos, todos somos responsables ante todos. Esta vinculación (de vinculum, i, cadena) implica la capacidad de la definición clara de objetivos y criterios para su evaluación; que los resultados de la política pública o empresas público-privadas sean transparentes; que actores públicos y privados conozcan las posibles consecuencias legales de sus decisiones; que, en caso que algún grupo se vea afectado por las decisiones tomadas, se pueda recurrir a supervisores, cuerpos colegiados o jueces que puedan revisarlas y –en su caso– revertirlas; que los individuos o instituciones que fallen puedan ser llamados a cuentas y sancionados de manera proporcional a su responsabilidad; y que los programas públicos puedan revisarse y replantearse cuando no cumplan con los requisitos de la rendición de cuentas (Considine y Afzal, 2011).

La rendición de cuentas en la gobernanza se entiende mejor como un sistema de mecanismos interrelacionados que ofrecen modos, mecanismos y niveles diferentes para rendir cuentas a los superiores legales o burocráticos, a los pares, a los subordinados y a uno mismo. El cuadro 1 resume las diferentes formas de rendición de cuentas que propone el Reporte Mundial del Sector Público 2005 del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (United Nations Department of Economic and Social Affairs, un-desa). Esta publicación, que evalúa los procesos de reforma en clave de la ngp, argumenta que no solamente no es posible alcanzar una conclusión incontrovertible respecto a las ventajas o desventajas de tales procesos, sino también que en el caso particular de las distintas modalidades de rendición de cuentas, estas tienden a producir mecanismos y resultados que no siempre son compatibles entre sí.

Los servidores públicos parecen estar sujetos a dinámicas que disminuyen la importancia de la rendición de cuentas política-tradicional, aumentan el prestigio de la rendición de cuentas profesional y personal, y exigen mayores capacidades de discernimiento sobre cuándo privilegiar una forma de rendición de cuentas sobre otra (un-desa, 2005, p. 20). Para los cuerpos de literatura de la gobernanza, este tipo de problemas es central porque los obliga a comparar el ideal normativo de los sistemas de rendición de cuentas con los mecanismos concretos, que no solamente no siempre son efectivos, sino que a veces obstaculizan relaciones recíprocas que promuevan aprendizajes y que sean creativos, para usar los términos de Innes y Booher (2003).

En el caso de las modalidades de rendición de cuentas que presenta el cuadro 1, es claro que esta toma diversas formas (política, administrativa, personal, profesional, de resultado y deliberativa) que, aunque con características comunes, siguen sus propias lógicas y dinámicas. Tan sólo debemos considerar lo que en el cuadro aparece como “contexto” (que es un listado de actores e instituciones que participan en los procesos de rendición de cuentas) para evidenciar la complejidad que implica que el Estado democrático, la burocracia, las organizaciones expertas, el mercado, la esfera pública (i.e. las esferas de los sectores de política pública) y, en última instancia, cada una de las personas involucradas, tomen decisiones y se coordinen para premiar las buenas decisiones y castigar las malas.

Timonear de manera efectiva

Como ya se ha mencionado, otro problema fundamental de la gobernanza tiene que ver con cómo aumentar la efectividad de timoneo de los gobiernos, enfrentados a complejidades que “desdibuja[n] las categorías tradicionales de análisis y de acción pública” (González, 2015, p. 105). La mayor presencia de redes, su convivencia y crecimiento en entornos jerárquicos tradicionales, la apertura al mercado, la introducción de criterios de la ngp para evaluar la gestión gubernamental, así como la focalización de la política pública que permite que se usen diferentes instrumentos dependiendo del sector del que se trate, hacen que el gobierno contemporáneo no pueda –ni aspire a– ser monolítico.

El gobierno moderno es un conglomerado de burocracias, entes cuasi-gubernamentales, y agencias autónomas que combinan los distintos niveles de gobierno con los enfoques sectoriales y los transversales. La fragmentación, y cierto grado de duplicidad y desperdicio, son inevitables. Según Pierre y Peters (2005), para los gobiernos que se enfrentan a un número creciente de redes público-privadas en forma de comunidades de política pública consolidadas, osc, comités y consejos ciudadanos, así como grupos de presión, el reto principal es cómo articular prioridades comunes que sean coherentes entre sí; es decir, cómo asegurar un timoneo efectivo de la diversidad hacia el acuerdo y la implementación que vaya más allá de lo micro, en donde las redes parecen ser especialmente eficaces.

Moyado (2014, pp. 15-17) coincide con este argumento, equiparando el timoneo efectivo con el buen gobierno: si uno es capaz de asegurar líneas de convergencia en la acción gubernamental, que abonan al cumplimiento de objetivos definidos en conjunción con actores no gubernamentales, el resultado es una mayor capacidad para dirigir a la sociedad. El timoneo entendido de esta manera está en el centro de todas las definiciones de la gobernanza (Hughes, 2010). En efecto: la gobernanza implica al timonel en su doble vertiente de “gobernador” y “regulador”, es decir:

una persona encargada del control administrativo de una unidad política, y un artefacto mecánico que regula el funcionamiento de una máquina de vapor o de un automóvil. […] Timonear un barco implica guiar el futuro comportamiento de la nave sobre la base de la información respecto de la marcha previa y de la posición actual de ese barco, en relación con algún derrotero, objetivo o blanco externos (Deutsch, 1989, p. 204).

El reto es formidable, sobre todo porque en el diseño de las políticas públicas constantemente se ofrecen al tomador de decisiones disyuntivas que afectan la naturaleza de la obra, servicio, programa o campaña correspondiente, así como la de las interlocuciones con los actores no gubernamentales que las acompañan. En la mezcla pública-privada de x política pública, ¿se deberían privilegiar a los actores, recursos e instituciones gubernamentales o a las no gubernamentales? ¿Es mejor formalizar todo con reglas más o menos rígidas o dejamos las dinámicas a la informalidad? ¿Nos concentramos en lo sustantivo o en lo procedimental? ¿Ponemos más jerarquías que redes o viceversa? ¿Buscamos la ejecución de los acuerdos de manera estricta o deberíamos ser flexibles? La red o comunidad de política pública que se forme ¿debería permitir una fácil integración de osc o más bien lo contrario? ¿Privilegiamos los bienes públicos o los privados? ¿Queremos un alcance amplio o uno limitado? Todas estas son preguntas clásicas de la gobernanza propuestas por Crouch (2005, párrafo 7) que están en la médula del problema del timoneo.

El cuadro 2 presenta estas disyuntivas en la forma de los tipos ideales de tres modelos de administración pública (la tradicional, la ngp y la gobernanza). A primera vista resalta la posible incompatibilidad entre algunas de sus dimensiones como, por ejemplo, los atributos clave. En abstracto pareciera que es posible combinar de manera coherente la imparcialidad, el profesionalismo y la sensibilidad a las demandas ciudadanas, pero en la práctica la imparcialidad del burócrata, que está formado para diseñar e implementar procesos repetitivos, claros, racionales y basados en la ley, puede entrar en conflicto con los criterios de la ngp, que buscan premiar la focalización y el cumplimiento de objetivos de manera eficiente.

Para el primer modelo, la estabilidad y la posibilidad de hacer una carrera en el servicio público son centrales; para el segundo la medición y la evaluación costo-beneficio son más importantes. Una posible solución es usar uno u otro criterio de acuerdo con la política pública de que se trate. Por ejemplo, la política laboral del personal sindicalizado es tradicional, pero a esta se le puede añadir un programa de estímulos económicos que, sin poner en riesgo la pertenencia al servicio público de carrera, premie la mejora de los procesos o la buena calidad de la atención. O quizá se puede tratar tradicionalmente a los servicios públicos urbanos, pero los programas insignia de una administración municipal podrían ser evaluados respecto a objetivos y metas cuantificables. Esto se complica aún más cuando a estos dos mundos se les suman las altas expectativas de la ciudadanía, que espera alta calidad de los servicios públicos combinada con la flexibilidad de la escucha y el diseño ad hoc de acuerdo con sus necesidades. Lo que se avanza usando un criterio puede ser retrocedido cuando se usa otro.

El problema de la “mezcla” –qué tanta administración pública, qué tanta gerencia pública, qué tanta gobernanza– que plantea un-desa (2005) pone de manifiesto que existen límites objetivos a la capacidad de gobernar (Peters, 2003). El timoneo, especialmente cuando se espera que sea colectivo, es quizá el reto más grande e inmediato que tienen los gobiernos contemporáneos.

La interdisciplinariedad

Por último, como ha argumentado Paquet (2009a, 2009b, 2012, 2013) las distintas literaturas de la gobernanza tienen como uno de sus objetos principales reducir las barreras disciplinares, generando aproximaciones inter y transdisciplinares. Desde este punto de vista, al desvanecer las divisiones de lo público/privado, gubernamental/no gubernamental, dentro/fuera, personal/comunitario, la gobernanza subrayaría la complejidad propia de los procesos sociopolíticos de timoneo, estableciendo desde el inicio que sin interdisciplinariedad es imposible lograr acuerdos colectivos para el logro de objetivos comunes. En este sentido, la gobernanza integra “la gama de actores involucrados […] examinando [a] una escala más amplia […] las consecuencias de un sector público en acción” (Peters, 2012b, p. 24).

Las distintas literaturas de la gobernanza ofrecen una alternativa a las teorías de la decisión racional y las teorías conductistas, que son otra ortodoxia en las ciencias políticas, uniendo en un mismo enfoque lo normativo y lo empírico (Peters, 2012a). En efecto, “no es posible que haya un uso o crítica significativas de la gobernanza si se le confina a los marcos analíticos y teoréticos de una sola disciplina. En su lugar, el significado de la gobernanza debe operar dentro del cuestionamiento de las fronteras entre disciplinas” (Zumbansen, 2012, p. 92).

Al poner en evidencia la complejidad propia del gobernar en los tiempos actuales, la gobernanza tendría como objeto principal la formulación, diseño e implementación de soluciones e instituciones que pusieran en la práctica la cooperación intersectorial que propone. En una paradoja interesante, es posible que no se puedan comprender realmente las implicaciones teóricas y metodológicas de las diferentes propuestas de la gobernanza sino hasta que se hagan esfuerzos de gobernanza sostenidos en las interacciones entre académicos. Para lograr la claridad teórica de la gobernanza es indispensable que, tanto expertos como tomadores de decisiones establezcan formas colectivas de timoneo para el logro del objetivo común de definir la gobernanza. Al menos hasta cierto punto, ponerla en la práctica para poder entenderla.

Los problemas fundamentales no necesariamente se desarrollan de manera explícita en cada uno de los aportes analizados. Sin embargo, apuntan hacia ellos; se encuentran implícitos en muchas de sus preocupaciones, narrativas y soluciones concretas. Como se mencionó arriba, en la medida en que se traten estos problemas de manera evidente, aumentarán la pertinencia y la capacidad de diálogo interdisciplinario de los cuerpos de literatura de la gobernanza.

Proponer, sintetizar, considerar lo concreto y afinar las diferentes nociones y definiciones son pasos que se deben realizar, en la medida de lo posible, antes de invitar a los investigadores a trabajo de campo, ya que no se puede esperar simplemente que los diferentes marcos organizativos de la gobernanza sean confirmados, modificados o desechados por la evidencia empírica para, desde ahí, hacer una evaluación general de la utilidad teórica de tales marcos organizativos.

Sin descartar la práctica de las redes de gobernanza en el trabajo interdisciplinario para producir mejores definiciones y marcos organizativos de la gobernanza, ni tampoco desestimando la importancia de ir a campo para entender y contrastar los procesos de gobernanza usando hipótesis generadas desde el estado del arte académico, es importante notar que la claridad conceptual y la consistencia teórica de los marcos organizativos se deben mejorar como una condición para avanzar en la discusión.

Tomar una noción o definición estipulativa, por ejemplo, para contrastarla con las realidades empíricas sin considerar los problemas fundamentales de la literatura, no solamente producirá resultados por definición parciales, sino también con pocas posibilidades de vincularse con otras definiciones de la gobernanza o con un diálogo interdisciplinario significativo. Ir a campo para ver si las redes interorganizacionales autónomas se verifican, sin antes haber identificado cuáles son los problemas centrales que en realidad Rhodes (1997) está planteando, producirá conclusiones del estilo “la gobernanza no existe o no se cumple”.

El que los modelos no se cumplan en las ciencias sociales, dado que la mayoría son narrativas que identifican correlaciones entre variables o tipos ideales que no aspiran a verificarse totalmente, no es algo nuevo ni inesperado: es lo que, en mayor o menor medida, siempre pasa. “Los marcos organizativos de la gobernanza no se cumplen” nunca debería ser una conclusión, sino más bien un punto de partida. Ante el hecho de que la gobernanza tiene brechas y huecos en su consistencia teórica, y una polisemia que no parece disminuir, la única actitud responsable es plantear hipótesis más robustas y consistentes. En consecuencia, y en la medida de lo posible, las revisiones de las literaturas de la gobernanza deberían aspirar a identificar cuáles son realmente los problemas o disyuntivas que se encuentran en el fondo, más allá de las nociones y modelos concretos.

Al identificar a los problemas fundamentales, el investigador estará en mejores condiciones para criticar los postulados teóricos, pero también para reconocer la posible utilidad de la gobernanza. Esta utilidad, al menos en el estado actual de las cosas, es parcial y se encuentra en proceso de definición.

Viendo lo que la gobernanza ve

En cierto sentido, dado que los problemas fundamentales de la gobernanza parecen ser sus preocupaciones centrales, todos sus cuerpos de literatura hacen –o pueden hacer– aportes a ellos. Aún más, en el nivel más profundo (el de la filosofía política), es probable que todos los aportes contribuyan al entendimiento de estos problemas, lo busquen sus autores o no.

Así, el modelo del primer Rhodes (1997) habla de redes, pero en el fondo discute el mayor grado de autoorganización presente en las comunidades de política pública y su impacto –negativo– en la capacidad del timoneo efectivo del gobierno. Dependiendo de la respuesta que se dé a los dilemas que esto plantea, en realidad nos estamos jugando la viabilidad de una sociedad autónoma y autorregulada, y la mayor o menor necesidad de un gobierno que la timonee. Kooiman (1993c) propone la necesidad de que el gobierno se adapte a la nueva complejidad del entorno: pero, en el nivel más profundo, este autor está urgiendo al gobierno a que aprenda a cooperar de manera efectiva y que aumente su capacidad de rendición de cuentas, si es que desea seguir siendo relevante en el siglo xxi.

Kooiman (2010) parece estar preocupado por las distintas modalidades y niveles de gobernanza, a través de los cuales una solución u oportunidad puede institucionalizarse. En realidad, la cuestión que se está ponderando es la viabilidad de la cooperación intersectorial. De la misma manera, Paquet (2013) elabora sobre la utilidad de la gobernanza para abordar los múltiples problemas retorcidos que caracterizan a nuestras sociedades. Pero en el fondo, al proponer a la gobernanza como una herramienta para ver con ojos frescos la realidad, también está poniendo en la línea de fuego –por así decirlo– la capacidad de algunos de los desarrollos más recientes de las ciencias sociales para asegurar las prácticas interdisciplinarias. Los problemas fundamentales son cuestiones críticas que afectan la manera en que entendemos a nuestras sociedades y la democracia representativa, pero también a los marcos organizativos de la gobernanza.

Por otro lado, el Banco Mundial (World Bank, 1989, 1992) parece que propone un modelo de buen gobierno de acuerdo con criterios del Post Washington Consensus pero, en el fondo, sus preocupaciones últimas radican en cómo lograr que los gobiernos, y las democracias que los sostienen, sean más efectivos en medio de la mayor complejidad sociopolítica y económica.

Las experiencias empíricas y las mejores prácticas hacen un aporte a la comprensión de la cooperación, la autoorganización, la rendición de cuentas, el timoneo efectivo y la interdisciplinariedad. Pero también, en la medida en que las mejores prácticas cumplen (o no) con las expectativas generadas por las literaturas de la gobernanza, se puede confirmar (o no) la posibilidad de una gobernanza sin adjetivos. Ver lo que la gobernanza ve, en última instancia, implica borrar las diferencias –a veces tan pronunciadas– entre cuerpos de literatura, para visibilizar un gran conjunto de publicaciones que tienen en el fondo los problemas mencionados. Ver lo que la gobernanza ve requiere el cambio de enfoque para analizar la evidencia empírica desde otra perspectiva; pero esto va más allá de simplemente cambiar lentes analíticos o criterios heurísticos. Si se me perdona el uso de una imagen, para no “pedir peras al olmo” (para no esperar demasiado de las teorías de la gobernanza), sus diferentes literaturas deberían ser consideradas como una etapa de un cohete multietapas. La gobernanza nos puede llevar a lugares o alturas que, de otra manera, quizá no sería posible alcanzar; pero una vez ahí, la etapa se descarta y otra puede empezar a funcionar. Esto es lo que, de hecho, sucede; al menos actualmente. Como se mencionará en el próximo capítulo, lo usual es encontrar marcos teóricos y conceptuales que usan la gobernanza como un enfoque y criterio heurístico, lo que es útil para plantear los respectivos problemas de investigación y para analizar contextos complicados. Pero cuando llega el momento capital de explicar las interrelaciones entre los diferentes componentes en la “caja negra”, i.e. para establecer las correlaciones entre variables, casi siempre se requiere el uso de otras teorías más establecidas y más probadas en campo.

Las literaturas de la gobernanza nos sitúan en un entorno donde es posible ver la “autoorganización reflexiva de actores independientes involucrados en relaciones de interdependencia recíproca” (Jessop, 2002, p. 1). La “etapa” de la gobernanza nos ayuda a plantear los problemas de investigación como si el sistema fuera capaz de verse a sí mismo, identificando las fallas e inadecuaciones del gobierno, la sociedad y los mercados; considerando la política pública como el “cultivo deliberado de un repertorio flexible de respuestas” (requisite variety); y suponiendo que, a pesar de todas las posibles complicaciones, el éxito es posible (self-reflexive irony) (Jessop, 2002, p. 7). Esto puede implicar “inversiones teóricas”, proponiendo que lo que antes se pensaba poco relevante es ahora algo indispensable (Ansell y Torfing, 2016a, pp. 4-5).

Los problemas fundamentales comunican, de diversas maneras, la idea que según Ansell y Torfing (2016a, p. 2) es central a las literaturas de la gobernanza: el “debilitamiento de la visión del poder y de la conducción de la sociedad centradas en el Estado”. Los distintos marcos organizativos y teorías en proceso de consolidación resaltan cómo se puede formular una “voluntad colectiva a partir de una diversidad de intereses”; cómo las reglas del sistema facilitan o dificultan esto; y cómo las diferentes instituciones y mecanismos a nuestro alcance permiten direccionar a actores sociales y de los mercados de una manera suave, pero efectiva (Ansell y Torfing, 2016a, p. 3). En el mundo de la gobernanza se resalta la multipolaridad; los problemas difíciles cuya solución depende de la cooperación; las inercias institucionales; y la fragmentación (Held, 2016). Los cinco problemas fundamentales permiten plantear la realidad desde estas perspectivas, “dando un paso atrás” para formular las cuestiones desde el nivel de la gobernanza sin adjetivos.

Presupuestos ontológico-epistemológicos

Los problemas fundamentales son, en el fondo, el principal aporte teórico de las complejas literaturas de la gobernanza. No obstante, desde otra perspectiva, los problemas fundamentales son también una elaboración de segundo nivel del modelo canónico de la gobernanza. Son una especie de modelo canónico 2.0, si se me perdona la expresión.

Lo que eventualmente se convertiría en el modelo canónico de la gobernanza fue propuesto por el Banco Mundial (World Bank, 1989, 1992) colocándose como un referente básico de la literatura. La triple hélice del gobierno-sociedad civil-mercados como motor del desarrollo humano, teniendo a la gobernanza en el centro de las tres, es usualmente representada con un diagrama de Venn con tres conjuntos de igual tamaño que comparten un área superpuesta. Se trata, obviamente, de una imagen normativa que trata de comunicar la necesidad de la cooperación entre los tres componentes (véase digrama 1). Esta convergencia ha adquirido ya el estatus canónico dentro de las ciencias políticas y la administración pública, estableciendo una condición de necesidad no solamente para que se genere la gobernanza, sino para resolver cualquier tipo de problema complejo o retorcido.

En estricto sentido este postulado no es algo nuevo: la administración pública y los estudios de las políticas pública ya habían argumentado que existe un vínculo entre el grado de cooperación (i.e. de encuentro e intercambio de recursos) entre actores gubernamentales y no gubernamentales, y las mejores condiciones de implementación. Cuando la política pública recibe la atención de los medios de comunicación y el apoyo de los ciudadanos la tratabilidad del problema aumenta (Sabatier y Mazmanian, 2003). Sin embargo, lo que sí es innovador en el modelo canónico es suponer que las políticas públicas requieren la convergencia y cooperación para poder llevarse a cabo, al menos de manera sustentable.

El diagrama de Venn del modelo canónico puede leerse de la siguiente manera:

a) Los actores, instituciones y recursos gubernamentales son insuficientes para resolver los problemas complejos y/o retorcidos (Paquet, 2013) o para crear nuevas oportunidades sociales (Kooiman, 2010). Una lectura más estricta, que ponga énfasis en cómo en todos los procesos de direccionamiento la autoorganización desempeña un papel importante, diría que cualquier tipo de política pública necesita esta aproximación, incluso si se refiere a problemas domesticados. La sustentabilidad de cualquier política requiere reconocer que los recursos necesarios para diseñarla, implementarla y evaluarla se encuentran distribuidos en actores e instituciones no gubernamentales.

b) La solución de los problemas, particularmente la de los complejos y/o retorcidos, requiere de la cooperación pública-privada. Más que el simple consentimiento de la parte no gubernamental, se necesita la actividad coordinada intercambiando información, expertise, instrumentos técnicos, legitimidad, tiempo y dinero. Esta es la única aproximación que posibilita atender problemas que superan, a veces por mucho, los recursos de cualquier actor o institución individual. Cuando estos recursos son igualmente necesarios, tanto para actores gubernamentales como no gubernamentales, se transforman en recursos público-privados-sociales.

c) La cooperación público privada se verifica en la forma de redes con diversos grados de consolidación y apertura. Las áreas compartidas del diagrama de Venn representan tales redes, de las cuales forman parte diferentes tipos de actores e instituciones, dependiendo del sector al cual pertenezcan.

d) Esto no equivale a la muerte del gobierno, pero sí a su transformación. Para cumplir eficazmente con su función coordinadora, lo que requiere mantener un lugar central en algunos de los procesos decisorios, el gobierno (y el Estado mismo) deben adaptarse.

El modelo canónico está implícito en las definiciones, marcos organizativos y teorías a tal grado que el supuesto de la convergencia y la cooperación intersectorial es un constitutivo de las literaturas normativas de la gobernanza y, en buena medida, un referente con el cual deben lidiar el resto de las literaturas. Es hasta recientemente que esto se ha empezado a cuestionar a nivel normativo, proponiendo que la división entre lo deseable y lo factible no es tan clara como a veces se presenta. La cooperación parece ser uno de los varios posibles escenarios deseables justamente porque no siempre es factible (Skelcher et al., 2011): lo imposible es indeseable para cualquier actor racional que reconoce que se le acaba el tiempo y que no posee recursos de manera ilimitada. No en todos los contextos es racional, o razonable, esperar que se logrará la cooperación. Malgastar recursos públicos y privados tratando de lograr algo que, dadas las circunstancias, parece que no es factible debe obligar a los actores a decidir de la mejor manera posible. Pero esto puede significar que en estas circunstancias se debe reconocer que la cooperación será imposible; que se tendrán que realizar arreglos temporales/transicionales; o que la instrumentalización por parte de los actores gubernamentales es inevitable (Skelcher et al., 2011).

La idea de la cooperación entre sectores se asume como algo indispensable para la gobernanza, algo establecido por default. O se acepta y busca activamente, o se tiene que argumentar por qué no se acepta ni busca activamente. La convergencia/cooperación es una “piedra de toque” que divide las literaturas entre normativas (con un enfoque más optimista) y realistas (con uno más pesimista).

Además de la necesidad de la cooperación, desde la perspectiva de la gobernanza sin adjetivos parece que existen algunos otros presupuestos ontológico-epistemológicos implícitos en los problemas fundamentales. Esta es solamente una enumeración indicativa que no excluye otros posibles presupuestos; sin embargo, se trata de los más importantes en términos de la arquitectura del argumento:

a) La autoorganización ha aumentado de manera considerable, generando nuevas dinámicas en la sociedad, el gobierno y la economía. En la práctica esto ha estimulado la complicación de problemas inicialmente complejos, y la aparición de problemas retorcidos interconectados.

b) La convergencia y la cooperación son posibles/factibles/verosímiles. Las literaturas de la gobernanza generalmente las asumen como parte central de sus propuestas dado que se reconoce que los problemas complejos son resultado de la interacción de muchos actores. En consecuencia, es razonable suponer que las mismas interacciones deben jugar un papel causal en las soluciones. Si los diferentes actores e instituciones generan problemas complejos o retorcidos, es de esperar que su solución, amaestramiento o aplazamiento provenga de las reconfiguraciones de los mismos actores e instituciones.

c) La racionalidad presupuesta es dialógica. A diferencia de otras propuestas en las que se supone una racionalidad sustantiva o legal, la racionalidad requerida para los procesos de gobernanza es por definición dialógica (véase Hoppe, 2002). El micro fundamento de la optimización de la utilidad esperada, el lugar común de las teorías de la decisión racional, no es necesariamente el único tipo de racionalidad identificada/propuesta/promovida por las diferentes literaturas de la gobernanza. Poder acordar objetivos comunes en un entorno de fragmentación requiere cierta capacidad para la convivencia/interacción/interdependencia de diversos micro fundamentos. Esto explica por qué las diferentes definiciones y marcos organizativos de la gobernanza, aunque no siempre ponen énfasis en lo procedimental, tienden a subrayar la importancia de los procesos.

d)El modelo canónico, con sus conjuntos de igual tamaño, compartiendo áreas superpuestas también de igual tamaño, parece transmitir la idea de que el gobierno necesita de la sociedad y los mercados con la misma intensidad con la que los mercados necesitan a los gobiernos y la sociedad, y la sociedad necesita a los gobiernos y los mercados. También parece suponerse que los tres son igualmente importantes en los procesos de gobernanza, con recursos que los hacen equiparables y que, ponderados, les dan a cada uno un peso equitativo (Porras, 2018). Sin embargo, la gobernanza no es algo aséptico, meramente técnico. En la gobernanza se manifiestan dinámicas de poder que, cierto, pueden adquirir formas más suaves y sutiles que las usuales. El poder presupuesto en el centro de la hélice, lo que mantiene sus álabes unidos, no siempre es el “músculo”, para usar el lenguaje de Naím (2014). Para la gobernanza, el reconocimiento de la interdependencia es motivo suficiente para mantener la cooperación. Es “una forma de concebir el poder que va más allá de la suma cero” (M. Bassols, comunicación personal, 26 de septiembre de 2017).

e) Las literaturas de la gobernanza presuponen que la interdependencia genera cooperación. Por la misma razón, no existe sustentabilidad fuera de los enfoques público-privados-sociales. Para la gobernanza, toda formulación, implementación y evaluación de las políticas públicas que no considere a las redes o comunidades de política pública está destinada al fracaso. La acción del Estado, en general, y la política pública, en particular, deben partir de la idea de que las Relaciones Intergubernamentales tradicionales, en las que los actores miembros son solamente parte de las burocracias gubernamentales, debe dar lugar a comunidades híbridas en las que los usuarios/clientes/stakeholders son parte del proceso.

f) Por lo mismo, es indispensable aumentar la rendición de cuentas, la efectividad directiva del gobierno (eficacia en el timoneo en medio de entornos cambiantes), y la interdisciplinariedad. Para la gobernanza, la manera en que se lidia con la mayor autoorganización y complicación de los problemas retorcidos es la mejora de las capacidades gubernamentales para interactuar constructivamente con la ciudadanía.

5. Evaluando su aporte empírico

Si un presupuesto central de las literaturas de la gobernanza es que, ante la complejidad generada por la mayor autoorganización y los problemas retorcidos es necesario fomentar la cooperación intersectorial, la rendición de cuentas, la efectividad gubernamental y la interdisciplinariedad, el análisis de la evidencia empírica debería focalizarse en esos referentes. Producir vínculos/puentes entre las teorías y la evidencia empírica es central no solamente para probar o no el enfoque de la gobernanza sin adjetivos, sino también para ponderar la valía de las distintas literaturas. En este sentido, uno tiene que continuar con los análisis comparados a los que nos invitaba entusiastamente Stoker (2006a), dado que es necesario entender a nivel de “tuercas y tornillos” las estructuras y agencias; narrativas, problemas, dilemas, procesos, procedimientos concretos y soluciones a los que se enfrentan los tomadores de decisiones. Esto muy probablemente implique que el número de estudios usando las perspectivas de la gobernanza debería aumentar, en lugar de disminuir. Sin embargo, la sistematización de las literaturas desde el punto de vista de la evidencia empírica requeriría un esfuerzo titánico ya que, probablemente, la cantidad de publicaciones que aportan análisis de experiencias prácticas es mayor al de las interesadas en desarrollar los aspectos teóricos de la gobernanza. Esto incluiría publicaciones que, sin usar las categorías de la gobernanza propiamente, en la práctica estudian las nuevas formas de interacción público-privadas-sociales en entornos de mayor fragmentación.

Como siempre, una aproximación intermedia es la más razonable. La mejor manera de ponderar los aportes teóricos y prácticos es mantenerlos en diálogo constante. Sin embargo, este diálogo debe ir más allá de la elaboración de estados del arte, selección de variables, diseño de indicadores y trabajo de campo para probar el marco teórico, que se ha convertido en la práctica usual en las investigaciones de la gobernanza (véase, v.g., el número creciente de tesis de maestría y doctorado que usan el enfoque). Es indispensable tratar de dar un paso hacia la síntesis teórico-práctica, usando referentes conceptuales, teóricos y metodológicos que permitan vincular el problema concreto a analizar con los grandes problemas presupuestos en las literaturas de la gobernanza (los problemas fundamentales mencionados), pero también con los grandes problemas de las ciencias sociales. Lo ideal sería tener un mayor número de publicaciones que demostraran su pertinencia interdisciplinaria con la habilidad de argumentar cómo los casos concretos analizados aportan a la generación y mantenimiento de las grandes tendencias locales, regionales y globales; pero también explicitando cómo tales tendencias influyen/dan forma/determinan los casos concretos. Los estudios de la gobernanza no solamente deberían discutir problemas de autoorganización, cooperación, rendición de cuentas, efectividad gubernamental e interdisciplinariedad, sino también cuestiones relativas a la estructura público-privada-social que mantiene las interacciones intersectoriales (el orden social); las narrativas, valores, información y racionalidades que dan forma a los micro fundamentos de la decisión de los actores; las diferentes modalidades de poder en el mundo contemporáneo; y los retos de democratización a los que nos enfrentamos, entre muchos otros temas.

Es evidente que, dadas sus limitaciones de enfoque y de extensión, esto no se puede realizar en este libro. Sin embargo, aquí se hacen algunas notas básicas, que pudieran ayudar a diseñar una estrategia ambiciosa que tratara de revincular de mejor manera la evidencia empírica con la gobernanza sin adjetivos, produciendo síntesis teórico-prácticas que son muy requeridas en los contextos actuales. En este capítulo se analizan brevemente algunos referentes en la práctica de las gobernanzas, mencionando algunos de sus problemas y casos de éxito.

La evidencia empírica

Si se espera que la evidencia empírica haga un aporte inmediato y claro a esta manera profunda de definir la gobernanza, lo más probable es que terminemos decepcionados. No solamente porque ha habido relativamente pocos esfuerzos de síntesis que traten de identificar al mismo tiempo los problemas fundamentales, sino también porque la manera usual de ir a campo es tomar una definición o marco organizativo y apresurarse para tratar de verificarlo o falsearlo empíricamente. Este enfoque, lamentablemente, produce la impresión de que ni las teorías están lo suficientemente desarrolladas, ni la evidencia es clara como para probar las hipótesis fundamentales de la gobernanza. Alzate Zuluaga y Romo Morales (2014, p. 491) proponen esto mismo al indicar las limitaciones institucionales que enfrentan los contextos latinoamericanos, en los que “no se ha podido realizar […] ni lo tradicional ni lo novedoso”. Una evaluación más ponderada, sin embargo, está fuera de los alcances y objetivos de este libro, según lo que se mencionó arriba. Aquí solamente se ofrecen algunos referentes generales que sugieren algunas líneas de evaluación a la manera de hipótesis, las cuales deben examinarse de acuerdo con los respectivos marcos teóricos y contextos empíricos.

Las líneas que se argumentan aquí son dos. La primera es que, en general, parece que la gobernanza como enfoque, como nuevo estilo de gobierno y como proyecto ha hecho más contribuciones al análisis empírico o ha posibilitado más interacciones con la evidencia empírica que la teoría, especialmente la de mayor grado de abstracción. La hipótesis del giro social hacia las redes tiene mayor o menor plausibilidad dependiendo de cómo se evalúe tal evidencia empírica. La segunda es que sigue siendo necesaria más investigación empírica, pero con el enfoque de los problemas fundamentales. Es decir, investigación comparada que no solamente produzca más evidencia sobre cómo funcionan las redes, las ppp y los nipp, sino que también le ayude a las diferentes literaturas de la gobernanza a vincularse con temas pertinentes para la sociedad y para la interdisciplina. La impresión general, sin embargo, es similar a la argumentada por David Arellano, quien indica que el “escepticismo emerge prontamente” como resultado del análisis de “los fundamentos teóricos, los supuestos, los mecanismos, las prioridades y las responsabilidades” vinculadas con las literaturas de la gobernanza. En particular, la “esperanza horizontalista” implícita en la convergencia, la cooperación y las redes no parece afectar “de manera substantiva el mundo intricadamente político y social de las decisiones y las interacciones humanas en una sociedad plural” (Arellano, 2014, p. 133).

Sin embargo, en términos generales, parece cumplirse el gran presupuesto de la gobernanza como enfoque: las dinámicas sociopolíticas y económicas contemporáneas no pueden explicarse más que como resultado de las interacciones de actores, instituciones y recursos gubernamentales y no gubernamentales. Meier y O’Toole (2006) proponen como una lección empírica importante que “la burocracia en sentido estricto no caracteriza adecuadamente muchos de los ajustes de la gobernanza actual” (p. 122). La gobernanza va más allá de los actores estatales, identificando relaciones e interdependencias público-privadas que la administración pública tradicional no es capaz de identificar. Sin embargo, mucho de la literatura parece plantearse de manera acontextual, como si el cambio del gobierno a la gobernanza se diera “sin costuras y automáticamente” (Valler, Wood y North, 2000, p. 412).

Sigue siendo válido el llamado de Stoker (2006a y 2006b), mencionado arriba, de obtener evidencia empírica encontrando patrones y tendencias por zona geográfica, para luego intentar explicar las diferencias. A pesar de esto, algunos han argumentado que existen contextos que son más apropiados que otros para el desarrollo de los modelos de gobernanza, proponiendo que es posible que se trate de una serie de fenómenos interconectados propios de Occidente pero quizá no de otros contextos (Jian-xing y Shi-zong, 2011).

Los enfoques de la gobernanza son lo suficientemente útiles como para ayudar a mapear los actores que son relevantes para determinados estudios de caso e, incluso, para establecer hipótesis sobre algunas correlaciones entre variables. Lloret (2008), por ejemplo, compara los mecanismos de participación ciudadana de Cataluña y Jalisco, poniendo a prueba algunos de los presupuestos de la literatura, sobre todo los que tienen que ver con la democratización de las redes interorganizacionales; Moya (2013) usa un modelo de gobernanza multinivel para tratar de explicar las dinámicas del Fondo Metropolitano en México, que se supone debe establecer consejos ciudadanos formados por actores no gubernamentales de los gobiernos locales, y usarlos para determinar la mejor manera de hacer obra pública y programas que beneficien a zonas metropolitanas, independientemente de los límites y dinámicas jurisdiccionales usuales.

Gómez (2014) emplea marcos organizativos de la gobernanza para estudiar el programa 3 x 1 para migrantes; Martínez (2010) los usa para entender la historia de la construcción de la agenda de género en México, proponiendo la hipótesis de que las redes de política pública deben tener un apoyo social y político considerable para lograr hacer cambios significativos –golpes de timón– en la política pública: lo que no sucede tan frecuentemente como a veces se supone.

Guevara (2009) y Cárcamo (2011) ven el Proyecto Estratégico para la Seguridad Alimentaria desde algunas definiciones amplias de la gobernanza; Bustos (2015) las políticas del fomento al turismo en Nayarit; Aguirre (2010), la respuesta al vih-sida entre migrantes de Centroamérica que se mueven hacia México en su viaje a Estados Unidos. Herrera (2007) analiza el servicio de agua potable en Iztapalapa, en la Ciudad de México; Ovando (2012), el discurso de la gobernanza en América Latina y su capacidad para estimular la calidad educativa; Caire (2009) analiza a los Consejos Municipales de Desarrollo Rural Sustentable. Díaz Castro, Arredondo, Pelcastre Villafuerte y Hufty (2017), por otro lado, mapean los actores relevantes para explicar la estructura institucional de los programas de salud implementados en México, considerando redes de política pública en las que participan directores, subdirectores, clínicos, usuarios y otros actores.

Una intuición básica (la de la borrosidad entre sectores y sus interacciones) permite avanzar considerablemente para el planteamiento de algunas hipótesis; y los postulados normativos de los distintos cuerpos de literatura guían la verificación de correlaciones (por ejemplo, entre la participación ciudadana y la transparencia; entre el uso de redes interorganizacionales y la dependencia de recursos; y entre el uso de redes y la capacidad efectiva del timoneo gubernamental, entre otras).

La imagen que resulta de estos estudios parece confirmar que la multiplicidad babilónica, patente a nivel conceptual, se manifiesta en la práctica en dos modelos: uno que pone énfasis en la incorporación de los actores, recursos y criterios del mercado, que busca avanzar relaciones horizontales y procesos competitivos (que Palumbo, 2015, p. 73, llama “neoliberal”); y otro que pone énfasis en las interacciones con los actores sociales en redes, buscando estimular los procesos solidarios, cooperativos, deliberativos y multinivel (que Palumbo, 2015, p. 74 llama “posneoliberal”) (Ver esquema 1).

La oposición empírica entre los modelos de gobernanza neoliberal y posneoliberal podría ser un elemento relevante para discernir y arbitrar acerca de las diferentes propuestas de la gobernanza, ya que, independientemente del número elevado de estas, estos son dos enfoques fundamentales que dan forma a un gran número de cuerpos de literatura. Por otro lado, la tensión tiende a resolverse a favor de los capitales cuando los recursos requeridos no están a disposición de los gobiernos, y en favor de las redes de participación social cuando se usan narrativas que hablan acerca de cómo los gobiernos aspiran a cogobernar con la ciudadanía. De nuevo, de manera ideal, si los presupuestos normativos de las literaturas de la gobernanza son correctos, la gobernanza posneoliberal debería tener una ponderación mayor que la neoliberal cuando hubiera conflictos entre ellas. De hecho, es probable que la gobernanza, definida como un marco normativo, debería identificarse con la gobernanza posneoliberal y sus implicaciones.

En los estudios mencionados arriba, sin embargo, es también evidente que las propuestas teóricas de la gobernanza, con sus correspondientes capacidades para considerar y evaluar la evidencia empírica, nunca son suficientes para plantear marcos teóricos totalmente funcionales. La gobernanza puede plantear el problema, abrir la discusión y señalar el referente normativo que servirá para realizar la evaluación; pero sigue siendo necesario recurrir a otras teorías o marcos organizativos más consolidados y establecidos (como por ejemplo el rational choice, el institucionalismo, las teorías sociales y antropológicas de redes, las teorías sobre las elites, etcétera).

La gobernanza y sus problemas en la práctica

En la práctica, las distintas nociones y definiciones de la gobernanza ponen énfasis en distintas variables, por lo que los indicadores para identificarla pueden ser diversos. Sin embargo, parece que la mayoría de los autores estaría de acuerdo en clasificar los foros de deliberación pública, los mecanismos para la solución comunitaria de los problemas y la incorporación de grupos de interés en negociaciones para dirimir conflictos como manifestaciones de la gobernanza (Torfing et al., 2012). Interesantemente, sobre todo en el caso de México, el enfoque para considerar las experiencias concretas de la gobernanza parece resaltar las aproximaciones posneoliberales, según la clasificación de Palumbo (2015, p. 74) mencionada arriba.

Generalmente, la gobernanza puede incluir mecanismos individuales, colectivos, territoriales, sectoriales y transversales, entre los que se encuentran la consulta presencial o electrónica; el diseño, implementación o evaluación de políticas públicas usando consejos o comités ciudadanos o público-privados, comités de expertos, observatorios y contralorías ciudadanas; así como la implementación de presupuestos participativos (Ziccardi, 2004). Canto Chac (2008, p. 11) argumenta que es importante diferenciar entre distintos niveles de participación (otorgar información, consulta, decisión, delegación, asociación o control por parte de los actores no gubernamentales) y las fases de las políticas públicas en las que se implementan estos mecanismos de participación. Estos instrumentos siempre decepcionan porque “están cargados con expectativas normativas que son difíciles de realizar”. Sin embargo, sí son capaces de crear “nuevas modalidades de gobierno más descentradas y pluricéntricas a través de redes”, fruto del reconocimiento de que la autoorganización y la autorregulación, así como los procesos mismos, son ahora más importantes que en el pasado (Ansell y Torfing, 2016b, p. 555).

Las posibles variantes, como se comprenderá, son numerosas. Los consejos y otros mecanismos de participación ciertamente parecen desarrollar atributos y dinámicas que podrían ser calificados como propias de las redes. Sin embargo, es importante destacar que hay diferencias importantes cuando tales mecanismos son implementados desde los gobiernos (Lowndes y Skelcher, 2011), ya que, generalmente hablando, el gobierno se mantiene en el centro de tales interacciones (Cabrero, 2003). En particular, la sutil (pero no por eso menos importante) observación de Skelcher et al. (2011) de que los gobiernos tienden a tratar la participación ciudadana no como un insumo del proceso decisorio, sino como una herramienta para convencer al ciudadano-cliente que las decisiones gubernamentales son correctas, describe muy bien lo que sucede en muchas partes de México y del mundo. Lejos de ser resultado de una actitud maquiavélica, la instrumentalización de la interacción con las redes es el escenario más probable cuando se trata de programas diseñados e implementados a través de agencias gubernamentales. Adicionalmente, también puede darse el escenario en el cual los mecanismos para incluir las posiciones ciudadanas en los procesos de política pública terminen produciendo intercambios “subóptimos”. En el caso de los instrumentos participativos relacionados con los megaproyectos en México, estos muchas veces son usados para tratar de impedir el megaproyecto, disminuir la violencia, u obtener beneficios pecuniarios por parte de las comunidades afectadas (Zaremberg, Torres Wong y Guarneros-Meza, 2018, p. 81).

La literatura argumenta que los mecanismos de la gobernanza tienen muchas ventajas, ya que pueden generar la información para hacer más pertinente la política pública; “revela[n] de manera más eficiente las preferencias de los usuarios”; pueden fomentar el aprendizaje, la innovación y –en consecuencia– el fortalecimiento de los gobiernos que llevan a cabo las consultas; hacen las evaluaciones más creíbles y legítimas; pueden ser útiles para aumentar la eficiencia; fomentan el capital social y las identidades; y pueden ayudar a formar elites participativas que tienen incidencia (Canto Chac, 2008, pp. 28-29). La gran mayoría de los autores argumenta que, si se cumplen ciertas condiciones, los mecanismos de gobernanza pueden tener un efecto positivo en los procesos de democratización y eficiencia gubernamental.

Para que las redes de gobernanza funcionen, es necesario que tengan a su disposición información de alta calidad; que implementen decisiones basadas en las normas, pero también en los distintos criterios de calidad profesional existentes, de acuerdo con el tema a tratar (Rhodes, 2011b); y que exista un entorno democrático que fomente el capital social y no concentre la toma de decisiones en algunas cuantas manos (Skelcher et al., 2011). Alguna evidencia sugiere que lo más efectivo es fomentar que las redes de gobernanza se establezcan o crezcan sobre las redes sociales o familiares preexistentes (Guevara, 2009).

Después de analizar las dinámicas de gobernanza en Amatlán de los Reyes, Veracruz, Jiménez (2015) argumenta que las redes de gobernanza se adecuan más a las expectativas normativas de la literatura cuando existen cuatro condiciones:

a) La presencia de actores con “capacidad de agencia instalada en torno al ejercicio y defensa de los derechos, capaces de desarrollar una suerte de control social sobre las instancias y actores que detentan el poder, los recursos y la información” (p. 23).

b) La existencia de mecanismos “para acceder, generar y difundir información, como aspectos claves para iniciar diálogos, discusiones, propuestas y agendas para ensanchar la esfera de lo público” (p. 24) (cursivas mías).

c) La generación de “espacios y mecanismos que permitan la discusión y la toma de decisiones colectivas” (p. 24).

d) Que los actores “desfavorecidos de la toma de decisiones, de los recursos públicos y la información enarbolen y hagan uso de sus derechos” (p. 24). O dicho de otra manera, que los actores usualmente excluidos de los procesos decisorios tengan la capacidad de participar de manera real y significativa.

A pesar de que estas condiciones argumentadas por Jiménez (2015) son derivadas del análisis a profundidad de procesos público-privados de defensa de los derechos humanos de los migrantes (un tema que a primera vista parece lo suficientemente transversal como para generar el apoyo y la cooperación de amplios sectores de la sociedad), lo cierto es que las temáticas mismas de los mecanismos de la gobernanza tienden a ser problemas complejos o retorcidos, lo que no hace que su solución sea simple.

Es común que gobiernos en todo el mundo implementen mecanismos de gobernanza para lidiar con problemas relacionados con el exceso de velocidad en las ciudades y las carreteras, la obesidad y las enfermedades derivadas, la drogadicción (Bell y Hindmoor, 2009), así como la calidad en la educación, la planeación urbana y políticas de gentrificación, pero también con la inseguridad ciudadana. En el caso de México, las redes de gobernanza pueden ser muy útiles para compartir experiencias, organizarse para incidir en políticas públicas, aumentar la visibilidad de problemas como la inequidad de género, la pobreza, la exclusión social, la migración, la trata, y los grupos vulnerables, y posibilitar el intercambio de recursos, especialmente para capacitarse (Fundación Merced Querétaro, 2015).

Los problemas retorcidos se ven adicionalmente complicados por los procesos simultáneos de consolidación institucional. Como argumenta Peters (2006), las políticas de gobernanza y participación ciudadana en México se enfrentan constantemente al obstáculo de que, a veces en cuestiones muy básicas, los gobiernos se encuentran todavía construyendo sus capacidades burocráticas, administrativas y de gestión. La sociedad, por otro lado, da estas por supuestas, lo que naturalmente ocasiona tensiones y desgastes ante la incapacidad gubernamental y las altas expectativas ciudadanas.

La literatura que evalúa las expectativas teóricas de los marcos organizativos de la gobernanza para compararlos con la evidencia empírica, en general, tiende a ser escéptica. Gideon (1998, p. 318), por ejemplo, argumenta que la participación de actores y osc en los procesos de planeación, implementación y evaluación de la política pública en América Latina es más aparente que real, siendo “un eufemismo para el trabajo sin sueldo”. Aunque en ciertas poblaciones el número de comités y consejos es considerable, fomentando dinámicas de participación ciudadana, equidad y empoderamiento –especialmente porque en algunos lugares la participación es mayoritariamente de las mujeres–, lo cierto es que los mecanismos de la gobernanza no han logrado una reforma burocrática ni administrativa sustancial, ni tampoco son un contrapeso real a las redes de poder locales. Gideon (1998) propone, además, que la selección de las osc que participan en las redes no es clara, ya que muchas veces se escogen para evitar problemas con otros grupos potencialmente más conflictivos –los más radicales, a los cuales se margina– dando al mismo tiempo la impresión de inclusión social.

Los consejos y comités de participación tienden a aumentar la capacidad de asociación de los ciudadanos y su vinculación con las osc especializadas de acuerdo con su tema de interés (Arenilla Sáez, 2011). Sin embargo, para que tal vinculación tenga efectos en la política pública, los gobiernos deben flexibilizar algunos de sus procedimientos, mientras que las osc deben aumentar su nivel de profesionalización para poder ser interlocutoras con instituciones que tienen lógicas administrativas muy distintas (Arellano, 2006).

Al menos en México, los comités y consejos de participación a nivel federal son numerosos; ya son parte de procesos decisorios en torno a la política pública y se encuentran explícitamente regulados (incluso quizá sobrerregulados), lo que les da una estabilidad a veces superior a la que tienen algunas instituciones gubernamentales de nivel subnacional. El problema radica en que en general no son capaces de influir sustancialmente en la política pública, sobre todo si esto implica la creación, la cancelación o la modificación importante de programas concretos con financiamiento público. Los consejos usualmente son capaces de producir ajustes y cambios marginales sobre decisiones tomadas con antelación, por lo que, si sus miembros quieren incidir en las decisiones gubernamentales de manera más significativa e inmediata, la mejor vía normalmente son las declaraciones en los medios de comunicación (Hevia, 2012).

Los problemas de las redes de gobernanza parecen estar particularmente relacionados con que pueden cerrarse y ser no representativas; no rinden cuentas de sus actos; pueden servir a intereses privados; son difíciles de timonear; pueden ser ineficientes respecto a las demandas cotidianas de la administración pública, produciendo demoras; pueden llegar a inmovilizarse porque quedan atrapadas por conflictos de interés (entre sus miembros y las políticas públicas sobre las que deben incidir); y no producen fácilmente interfaces funcionales con las burocracias gubernamentales (Rhodes, 2011b; Arellano, 2006).

En efecto, las fallas de comunicación e información facilitan la conducta oportunista; dado que algunas veces las redes de gobernanza no alcanzan acuerdos que son factibles o creíbles, la cooperación no puede sostenerse; no hay confianza entre los miembros de los consejos o comités de participación; y otras veces, la presencia de ideas o criterios hegemónicos fuerzan la decisión en un sentido sin permitir la consideración profunda de las opciones disponibles y las consecuencias de las decisiones (Chhotray y Stoker, 2009, p. 224). En el caso de México, según una reciente encuesta realizada entre osc que usualmente trabajan en esquemas de redes para visibilizar problemáticas públicas, los principales problemas son la falta de compromiso de los integrantes, la inasistencia e inconstancia de los representantes de las osc y las limitaciones de tiempo, ya que la mayoría de las personas que participan en la red tienen como prioridad sus respectivas organizaciones. Estas, normalmente, emplean recursos humanos y financieros considerables para asegurar el fondeo de agencias gubernamentales o internacionales, concursar por proyectos de asesoría a gobiernos, y mantener su funcionamiento dentro de límites aceptables (Fundación Merced Querétaro, 2015).

Adicionalmente, se encuentra el problema de la escala: las redes de gobernanza y participación ciudadana parecen ser efectivas a nivel micro, “a escala barrial”, cuando al gobierno le interesa cómo conjuntar estas para conformar una visión “de escala ciudad”, por lo menos (Landau, 2008, pp. 83-84). Los tiempos del Estado, casi siempre sujetos a los tiempos terminantes del año fiscal, y el reto de cómo hacer confluir los aportes de la participación ciudadana con los límites objetivos de los diagnósticos técnicos, son problemas agregados muy comunes (Landau, 2008, pp. 83-84).

En el fondo, claro está, se encuentra el problema del poder, como bien identifica González (2015, p. 119). El discurso que acompaña a la gobernanza la presenta como racional y apolítica, cuando en realidad sus mecanismos “están atravesados por las estructuras de poder tradicionales y modernas, por los criterios políticos de los gobiernos locales y por las decisiones de los poderes ejecutivo y legislativo federales” [en el caso de México]. La asimetría es la manera usual en la que se vive la interdependencia en muchas redes y mecanismos de la gobernanza (Hertting, 2007). Esta es la razón, al menos en parte, por la que el experimentalismo democrático ha producido resultados tan dispares y tan diferentes a lo argumentado por la literatura académica.

Sin descartar los avances objetivos relacionados con “aprendizajes sociales” y “mejor alineación entre agencias gubernamentales y los intereses de los ciudadanos”, lo cierto es que la evidencia empírica en ambos lados del Atlántico simplemente “no soporta el presupuesto que la búsqueda del logro del interés propio” en los mecanismos de la gobernanza “dará por resultado entendimientos compartidos y el acomodo de las diferencias” (Lynn, 2012, p. 56). Cuando la gobernanza se confronta con la evidencia empírica, “uno observa una desilusión cada vez más extendida” que ofrece la oportunidad para clarificar nuestras visiones y prácticas sobre las redes (Straßheim, 2003, p. 2).

La desilusión proviene de varias fuentes. Una es el tipo de liderazgo que se necesita en contextos más complejos y dinámicos, en los que la visión de largo alcance y un papel más activo, diplomático y coordinador son más importantes, pero que son aparentemente más difíciles de conseguir en las burocracias y partidos políticos de hoy, más preocupados por la reacción inmediata a los problemas que se posicionan en los medios de comunicación (Bergström, Magnusson y Ramberg, 2003, p. 5).

Otro tiene que ver con las nociones de los instrumentos de la gobernanza como mecanismos que aumentan la capacidad de los actores no gubernamentales para definir el objetivo de la política pública y para supervisar su implementación, cuando en la práctica usualmente ambas dimensiones permanecen firmemente controladas por los gobiernos. En el mejor de los casos, los actores gubernamentales establecen los objetivos y los no gubernamentales los supervisan, o viceversa, en arreglos híbridos de diversa clase (Jordan et al., 2005). Cuando hay conflictos, las redes de gobernanza se vuelven el espacio de intermediación natural, pero los gobernantes no las consideran el primer mecanismo para codiseñar, coimplementar o coevaluar (Olivo, Alaníz y Reyes, 2011).

En otros contextos, la gobernanza (particularmente la multinivel) se ve como el villano favorito de los gobiernos subnacionales que pueden transferir a otros niveles de gobierno su propia responsabilidad cuando hay fallas (Marks, Hooghe y Blank, 1996). Los gobiernos no parecen ver a las personas que se involucran en mecanismos de la gobernanza como ciudadanos, sino más bien como clientes políticos a los que hay que satisfacer para aumentar los niveles de legitimidad (Needham, 2002), mientras que para los ciudadanos, la experiencia de la gobernanza muchas veces es descrita en términos de negociaciones complejas, tensiones, luchas de poder, desconfianza y la presencia central del gobierno que sigue siendo el actor determinante en los procesos decisorios (Paz, 2008).

Como se mencionó en los anteriores capítulos, Guarneros-Meza (2005 y 2006) considera que los mecanismos y formas de gobernanza, al menos en México, cuestionan el discurso de la ngp –especialmente el que pone énfasis en la rendición de cuentas–, el discurso del asociacionismo y el de la participación ciudadana, ya que los arreglos público-privados usados se acercan más a los regímenes urbanos que al ideal normativo de la cooperación. Aún más, existe evidencia que, a pesar de ser ampliamente implementados en todo el país, los comités y consejos ciudadanos no han sido capaces de modificar las prácticas clientelares, aunque sí han aumentado la participación ciudadana (Montambeault, 2009 y 2011).

Es cierto que, a pesar de las desventajas y problemas, algunas experiencias de redes de gobernanza, por ejemplo las de Porto Alegre (véase Koonings, 2004), son especialmente estimulantes, sugiriendo algunos posibles caminos a seguir. La literatura en estos casos explora con particular atención qué tan replicables son tales experiencias. Fischer (2012, p. 465) llega al extremo de argumentar que, incluso considerando sus fallas sistémicas y particulares, los “proyectos más avanzados” en términos de cooperación público-privada local “se han dado en los países en desarrollo, especialmente Brasil e India”. Como puede verse, esta hipótesis debe ser examinada y probada de manera más sistemática.

Como se puede ver, los diferentes tratamientos de la evidencia empírica dejan una imagen compleja y ecléctica de la gobernanza. Esto sugiere que todavía hay mucho por hacer en términos de la vinculación/revinculación/síntesis entre las dimensiones teóricas y prácticas de la gobernanza.

El problema de la medición

Mucha de la literatura de la gobernanza presupone la plausibilidad de sus hipótesis, particularmente las que vinculan las redes con la mayor efectividad gubernamental. Sin embargo, se han realizado pocos intentos por realmente medir la gobernanza de manera directa (Fotel, 2011). Es claro que se debe mejorar en la capacidad “para proporcionar medidas adecuadas al fenómeno”, lo cual requiere un trabajo consistente en la definición conceptual de la gobernanza y su operacionalización en variables que sean sensibles a los indicadores numéricos. Esta es la única manera en la que el concepto y las medidas podrán “viajar bien y fácil[mente]” (Peters, 2012a, p. 29). Esto también es un requerimiento para lograr la síntesis teórica-práctica mencionada arriba.

Actualmente existen varios índices y rankings que buscan medir la gobernanza, como el World Values Survey, el Latinobarómetro, el Índice de Percepción de Corrupción (ipc) de Transparencia Internacional y, particularmente, los Worldwide Governance Indicators (wgi), también conocidos como el índice Kaufmann-Kraay en referencia a sus autores. Los índices mencionados recuperan la multidimensionalidad implicada en la gobernanza, ya que intentan mostrar de manera agregada aspectos del ejercicio de los derechos civiles, políticos y sociales fundamentales; el estado de las instituciones políticas, administrativas y burocráticas de un país; el acceso a la justicia y a los mecanismos de solución de conflictos, y el funcionamiento de los mercados (Kjӕr, 2004, p. 169).

Sin embargo, si se consideran los elementos frecuentemente mencionados en las definiciones de la gobernanza, es probable que la mayoría de los índices mencionados no sean capaces de detectarla. Los indicadores usualmente empleados parecen, más bien, medir las condiciones de gobernabilidad contextuales. La interacción o cooperación propia de la gobernanza sería una precondición o el resultado de tales condiciones, y no sería medible por los instrumentos usados para generar los índices mencionados. Como argumentan muy bien Torfing et al. (2012, p. 71):

A pesar de las virtudes de los sistemas de indicadores que se han desarrollado, [estos] no parecen capturar la esencia de la gobernanza […] La gobernanza en su nivel más básico significa la capacidad de los actores (los de las instituciones oficiales mismas y de aquéllas operando en concierto con actores sociales) para establecer y buscar metas colectivas y, en segundo lugar, hacerlo de manera democrática. En consecuencia, estos sistemas de indicadores, por más importantes que sean para evaluar distintos aspectos del desarrollo, no pueden examinar efectivamente los procesos de definición de objetivos ni los atributos de estos procesos […] que son centrales para entender la gobernanza.

Efectivamente, al ver los indicadores del Banco Mundial uno se puede preguntar no solamente si estos pueden medir la gobernanza, definida en los términos del Banco mismo, sino también si en realidad no medirán otras realidades como el régimen, o la calidad de la democracia (Baird, 2012). Como argumentan Ansell y Torfing (2016b), la gobernanza puede ser considerada como la variable dependiente o la independiente, y el índice Kaufmann-Kraay puede interpretarse como una medición de las precondiciones de la gobernanza. En efecto, la gobernanza tiene que ver con cómo se solucionan los problemas de manera colaborativa, la importancia de las redes, las ppp, la regulación público-privada de la actividad gubernamental y la interdependencia (Dryzek y Dunleavy, 2009, pp. 140-149), más que con el número de homicidios o la existencia de leyes que protejan la libertad de expresión. En cualquier caso, el Banco Mundial parece establecer las condiciones de gobernabilidad que se consideran necesarias para que la coordinación intersectorial para la solución de problemas, lo que es el quid de la gobernanza (Ramos Chávez, 2015), se lleve a cabo. El índice Kaufmann-Kraay, y probablemente la mayoría de los indicadores actualmente usados para medir la gobernanza, debería interpretarse de esta manera, definiendo las condiciones contextuales de la gobernabilidad requeridas para que la cooperación público-privada-social se lleve a cabo.

Para que un índice midiera la gobernanza debería operacionalizar variables como la legitimidad; la inclusión de la diversidad; y la relación entre el expertise y la participación ciudadana, tratando de proponer una hipótesis no solamente en relación con cuánta participación ciudadana es deseable, sino también cuánta es posible (Quick y Bryson, 2016). Medir la participación es complejo, particularmente porque los presupuestos normativos de la gobernanza parecen proponer que es necesario que esta se dé a los máximos niveles posibles, cuando esto contradice los hallazgos en campo que sugieren que a las personas en general no les gusta deliberar y conflictuarse, sino más bien ser escuchadas y tomadas en cuenta en los procesos decisorios (Öberg, 2016). Para medir la gobernanza se tendrían que tomar en cuenta variables como:

a) la construcción, de abajo hacia arriba, de procesos de coordinación de las organizaciones e instituciones de los tres niveles de gobierno,

b) la gestión y el esclarecimiento de las propuestas de los interesados, para transformarlas en política pública de una manera efectiva,

c) la existencia de acuerdos público-privados y sociales, medidos con indicadores de evaluación del desempeño,

d) el mantenimiento de una gestión con un estilo descentralizado,

e) la consolidación de una cultura de transparencia y rendición de cuentas, y

f) la existencia de dinámicas de confianza y reciprocidad, capaces de bajar los costos de transacción (Ramos Chávez, 2015, p. 133).

O como Kjær (2004, p. 169) propone, los indicadores de gobernanza deberían dar cuenta de cómo los ciudadanos se dan cuenta de los problemas públicos; las reglas políticas sobre cómo los diferentes problemas e intereses se combinan para dar forma a la política pública; las instituciones que guían la formulación concreta de la política pública; las normas que definen su implementación; las maneras en que el Estado y los mercados interactúan para promover el desarrollo, y las reglas que permiten la solución de conflictos y disputas.

Esto requiere mayor trabajo no solamente para mejorar la consistencia entre índices que miden la opinión de las elites y los que registran las percepciones y condiciones generales de la población (Norris, 2011), sino también para tomar en cuenta elementos tales como la calidad de los procesos decisorios y de la deliberación, si las decisiones tomadas empoderan a los ciudadanos, si se facilita el consenso, si existe representación genuina, si las decisiones tienen el impacto buscado, si se implementan, y si se institucionalizan (Blomgren, Nabatchi y O’Leary, 2005). Es necesario mejorar los indicadores de condiciones generales para empezar a medir las reglas y experiencias concretas de interacción y cooperación intersectorial. Adicionalmente, si se usa el enfoque de los problemas fundamentales, los índices de gobernanza deberían aspirar a operacionalizar y medir en indicadores –comparables en el tiempo– los niveles de cooperación, autoorganización, rendición de cuentas, timoneo efectivo e interdisciplinariedad. En este sentido, todavía falta mucho por hacer.

En esta línea de argumentación, García (2015, p. 283) ha propuesto que la gobernanza debería ser vista desde la perspectiva de las reglas. La gobernanza se mostraría en nuevos arreglos institucionales que ponen énfasis en la cooperación y la interdependencia. Ponderando las reglas sociales, económicas y políticas, ella propone un índice de gobernabilidad-gobernanza (igg) con el que analiza un periodo muy amplio que incluye seis administraciones presidenciales de México (desde José López Portillo en 1976, hasta Felipe Calderón Hinojosa en 2012). La ponderación mayor es para el factor económico (.50), seguido por el político (.30) y el social (.20). El igg se definiría de la siguiente manera:

Donde el igg es el indicador compuesto en el periodo t; n es el número de indicadores utilizados y wi es la ponderación asignada a cada uno de los indicadores parciales, (E) por económico, (P) por político y (S) por social (García, 2015, p. 307).

Otros referentes importantes en términos de mejorar los indicadores de gobernanza son Pascual Esteve (2016), con sus tesis sobre el gobierno local y las condiciones de gobernanza de proximidad; el muy ambicioso marco evaluativo de Sørensen y Torfing (2014), que busca definir las variables que medirían el anclaje democrático de la gobernanza; y Aguilar y Bustelo (2010, p. 42), que le entran al problema vía la evaluación de las condiciones de la gobernanza.

Algunas mejores prácticas

Por último, es importante hacer referencia a algunas mejores prácticas que pueden iluminar la discusión tanto de la posibilidad de la gobernanza sin adjetivos, como su relación con los problemas fundamentales y la diversidad de los contextos. Aquí solamente se mencionan muy brevemente de manera indicativa, entendiendo que evaluarlas comprehensivamente se encuentra fuera de los alcances de este libro. Las mejores prácticas que se mencionan a continuación son un catálogo de experiencias y enseñanzas de gobernanza que, sin embargo, todavía es necesario analizar desde la perspectiva de los problemas fundamentales.

La gobernanza global/internacional

Se trata de un ejemplo clásico de la gobernanza. Los últimos desarrollos han puesto el énfasis en cómo las instituciones e instrumentos internacionales de cooperación son capaces de generar bienes públicos globales, promover dinámicas de descolonización efectivas y fomentar la banca multilateral (Ocampo, 2015).

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ods) probablemente se considerarán en el futuro como el epítome de la gobernanza en todos los niveles de gobierno. Tan sólo con los objetivos que tienen que ver con la erradicación de la pobreza extrema y el hambre, y la generación de sistemas integrados de gestión de los recursos naturales, los ods serán una prueba para la cooperación, la rendición de cuentas y la capacidad de timoneo de los gobiernos nacionales (onu-pnud, 2016; onu-cepal, 2016). Para lograr esto, será indispensable consolidar instituciones fiables, estables y considerablemente más transparentes de las que existen actualmente (Fernández Cadavid, 2015).

La gobernanza de los recursos naturales y el agua

La importancia de las dinámicas de la gobernanza para resolver el problema del desarrollo sustentable y del acceso al agua ha sido identificada e incorporada a la planeación de instituciones internacionales y nacionales (véase ocde, 2015). La gobernanza del agua evidencia la gran vulnerabilidad de las sociedades actuales (Domínguez Serrano, 2007; Altomonte y Sánchez, 2016), pero también sugiere la importancia de la participación ciudadana para resolver muchas de sus problemáticas (Ballester y Calle, 2015). El consenso actual parece ser que es imposible alcanzar el desarrollo sin la gobernanza, que las formas específicas de gestión y planeación deben ser acompañadas por una comprensión interdisciplinaria del desarrollo, y que una robusta participación ciudadana es insustituible (Flores-Xolocotzi, 2012).

La gobernanza urbana

La gobernanza de las ciudades es un área en la que se muestran procesos de maduración importantes. En concreto, la participación ciudadana ofrece una oportunidad para reunir la planeación económica, social y espacial (Fernández Güell, 2007). En ese sentido, se ha pasado de la simple planeación a sistemas urbanos de gestión (Pascual Esteve, 2001) en los que la sustentabilidad, los derechos humanos, el estado de derecho, el desarrollo equitativo y la participación ciudadana ocupan un lugar central (United Nations Human Settlements Programme. World Cities Report, 2016).

La gobernanza de los problemas de la desigualdad de género

En la línea de lo argumentado por Martínez (2010), y Rojas Paredes y Marúm Espinosa (2018), la desigualdad de género es un ámbito en el que la interdependencia de actores público-privados-sociales ha adquirido mayor importancia. Para realmente lograr la igualdad y la inclusión social es necesaria la cooperación intersectorial; no es suficiente con el enfoque transversal de género en la política pública.

La reconstrucción del tejido social

Experiencias de mejora de las condiciones de paz a través de la reconfiguración del tejido social, la transformación del conflicto, y la modificación del marco institucional han desempeñado un papel importante en el empoderamiento de la sociedad frente a problemas graves de violencia. Mendoza Zárate y González Candia (2016) analizan catorce casos con enfoque cualitativo y comunitario que pueden ser considerados ejemplos de dinámicas de gobernanza.

La gobernanza en Brasil

Las muy ricas experiencias de Sao Paulo, Curitiba y Porto Alegre han dado a Brasil un perfil especialmente importante en lo que respecta a la gobernanza. Más allá de los programas que dieron fama a estas tres ciudades, los últimos desarrollos han tratado de sistematizar la participación ciudadana e integrarla a la planeación y gestión a través de esquemas matriciales, marcos lógicos y gobierno por resultados (véanse Falçao Martins, Marini y Mota, 2010; y Ribeiro, Oliveira y Bogoni, 2009).

La gobernanza en Chile

Al igual que México, el caso de Chile es interesante porque sugiere el uso de las estructuras de gobernanza como un instrumento para ampliar la gobernabilidad local (véase, por ejemplo, a Delamaza y Oscsenius, 2010).

La gobernanza en Colombia

Mashini (2012) argumenta que estudiar el caso de Medellín es importante porque permite entender mejor cómo la integración social, la mejor movilidad, la gobernanza y la lucha contra la pobreza y la violencia pueden ser componentes de proyectos urbanos integrales. La planeación/gestión territorial (Pineda, 2008) y el metrocable (Aspilla Lara, 2012) se mencionan como ejemplos.

La gobernanza transfronteriza México-Estados Unidos

Si bien Blatter (2003) había argumentado, en contra de Rhodes (1997), que la región transfronteriza entre México y Estados Unidos no había desarrollado dinámicas en las cuales las redes sustituyeran a las jerarquías, los últimos aportes empiezan a encontrar evidencia de gobernanza multinivel e interacciones en las que la sociedad civil desempeña un nuevo papel más relevante (Barajas Escamilla, 2016).

Conclusiones

Este libro ha buscado hacer un aporte para navegar en la multiplicidad babilónica (Börzel, 1998, p. 253) de la gobernanza, proponiendo una vía intermedia entre aceptar acríticamente sus postulados, con sus presupuestos teóricos, correlaciones entre variables y diferentes contextos, y desechar completamente sus propuestas por contradictorias, poco consistentes y porque contribuyen de manera muy limitada al entendimiento de la realidad empírica. El libro ha hecho una apuesta por la posibilidad de encontrar una gobernanza sin adjetivos.

Hallazgos y posibles caminos para avanzar

En el primer capítulo se argumentó que la gobernanza es un término polisémico, un término paraguas, que agrupa un gran número de nociones y definiciones, algunas más intuitivas que otras, que han originado cuerpos de literatura con diverso grado de desarrollo y consolidación. En una primera instancia, se identificaron 81 nociones o definiciones, todas las cuales tienen ciertas aspiraciones conceptuales-teóricas que les permiten ir más allá de sectores de política particulares.

Estas incluyen definiciones con aspiraciones a generalizar que tienen, por consiguiente, mayor grado de abstracción; además de aquellas que se enfocan en los actores, recursos o instituciones sociales; las que explicitan su interés en las capacidades de timoneo estatal o gubernamental; las que redefinen el ámbito público; las que examinan la gobernanza como la introducción de los nipp; las normativas, que proponen implicaciones para la democracia; las que conceptualizan la gobernanza como redes; las que vienen del mundo empresarial; las que hacen aportes a las relaciones internacionales y las que proponen diferentes esferas territoriales de acción; las que ven a la gobernanza como una serie de interfaces público-privadas; las que la entienden de manera relativa a otras definiciones; y las que son críticas con las actuales aproximaciones, proponiendo su uso modificado.

El primer capítulo también mencionó cuáles son las causas argumentadas por la literatura para explicar la multiplicidad babilónica. La sociedad es más diversa, compleja y cambia a mayor velocidad, por lo que los enfoques tradicionales del gobierno y la administración pública parecen no poder explicar ya los procesos que generan el orden sociopolítico, las políticas públicas, y la autoorganización de los mercados y la sociedad civil. La crisis de la política y la insuficiencia de los gobiernos han puesto de manifiesto la interdependencia que existe entre actores e instituciones públicas y privadas, por recursos que son indispensables para el cumplimiento de los mandatos legales de los gobiernos y para resolver o atenuar las problemáticas sociales. El mayor número e importancia de las redes, especialmente de las que son interorganizacionales y tienen un cierto grado de autonomía, ha obligado a los gobiernos a reconsiderar sus propias capacidades para gobernar, o en este caso para timonear actores que parecen tener más recursos para incidir en su entorno y moldearlo. La gobernanza describiría los nuevos estilos decisorios, pero también las nuevas teorías y conceptos que se generan en torno a las dificultades del gobierno para cumplir aquello para lo cual fue diseñado originalmente.

La globalización de las aspiraciones de democratización también habría desempeñado un papel en la diseminación del uso de la gobernanza, en el sentido que el término posee un contenido normativo importante. Partiendo del reconocimiento de la interdependencia público-privada, la gobernanza postularía la necesidad de la cooperación o convergencia de los gobiernos, la sociedad civil y los mercados para tratar de solucionar problemas retorcidos y dar sustentabilidad a las políticas públicas. Pero el carácter normativo de la gobernanza también ha impulsado perspectivas y programas que buscan la democratización y transparencia de los procesos decisorios de la política pública, de su implementación y de su evaluación.

Las razones expuestas, aunadas al abuso y uso inconsistente del término, han generado expectativas muy altas que las diferentes literaturas académicas, así como la práctica gubernamental y social, simplemente no pueden cumplir. La popularidad de la gobernanza también es resultado, no obstante, de estas expectativas desordenadas. Estas se encuentran en el centro de muchas críticas justificadas, incluida la que argumenta que si la gobernanza es un término actualmente omnipresente en las ciencias políticas, la administración pública, la economía, y los documentos oficiales de instituciones internacionales, es porque es consistente con el discurso hegemónico que acompaña al modelo neoliberal. En ese sentido, la gobernanza también ha sido identificada con procesos de privatización de la participación ciudadana y la introducción de políticas de la ngp.

El segundo capítulo dio un paso más en el tratamiento de la inconsistencia en el uso del término, argumentando la importancia de revincular las diferentes nociones y definiciones de la gobernanza con el sustrato ontológico, o tipo de ser, que se encuentra presupuesto en ellas. Cuando se dice “gobernanza”, en realidad se está hablando de cinco realidades que, aunque relacionadas entre sí, son distintas.

La gobernanza puede ser un enfoque o criterio hermenéutico que recompone las interpretaciones de la evidencia empírica para poner de manifiesto la interdependencia público-privada o, si se quiere, la necesaria interacción y cooperación entre los actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales para explicar el orden sociopolítico y la política pública. La gobernanza también es una teoría en sentido lato, ya que aunque propone hipótesis y axiomas con algún grado de relación entre sí, no es una teoría en sentido estricto. No solamente es necesario clarificar el orden entre axiomas en los distintos marcos organizativos, sino también se debe reconocer que la mayoría de ellos se refieren a las definiciones mismas de la gobernanza. Sus teorías en sentido amplio todavía tienen que salir de sus preocupaciones inmediatas, enfocadas en justificar el uso del término y su diferencia conceptual/teórica/metodológica con el gobierno tradicional.

La gobernanza también es una nueva manera de entender o practicar el gobierno, resultado de la interacción y el fomento de las redes como un instrumento de timoneo. La gobernanza estaría relacionada con dinámicas horizontales, distintas a las jerárquicas –que son las usuales en las interacciones con el gobierno tradicional–, lo que implicaría la crisis, en el peor de los casos, o la adaptación, en el mejor, de los instrumentos de política pública. ¿Hasta qué punto este “nuevo significado” argumentado por Rhodes (1997) es realmente nuevo, y en qué sentido se puede argumentar? Esto es parte de las discusiones actuales de la literatura.

La gobernanza también es un proyecto de cambio del gobierno y la sociedad, por lo que su carácter normativo sería especialmente explícito aquí. La gobernanza describiría un estado social en el que la rendición de cuentas, la justicia –en la forma de un sistema legal funcional–, la información de alta calidad y la transparencia son atributos de sus instituciones, definidas de manera amplia y estrecha. Esta noción general, normalmente bajo los nombres de “buena gobernanza” o “buen gobierno”, se ha popularizado y ha entrado en las categorías y discurso de los tomadores de decisiones y asesores, a veces distorsionando el elemento del timoneo, sustituyéndolo con una idea más o menos vaga de empoderamiento ciudadano.

El último tipo de ser de la gobernanza es el más sustancial, en el sentido de que es el que en última instancia justificaría los otros cuatro, y que consistiría en el giro social hacia las redes manifestado por dos procesos. El primero sería un aumento notable o relevante de la capacidad de autoorganización y autogobierno de los actores no gubernamentales, que se manifestaría en que estos tendrían más recursos que los gobiernos formales; lo que a su vez los colocaría en una mejor situación para timonear a la sociedad misma.

El segundo proceso sería la multiplicación numérica de las redes y su importancia, lo que podría llevar al conflicto con y la sustitución de las jerarquías por formas más suaves de coordinación. La mayor autoorganización y la mayor cantidad e importancia de las redes supondrían que la sociedad civil y los mercados tienen ahora mayor capacidad para gobernarse por sí mismos. Esta es una hipótesis con algún grado de plausibilidad que no ha sido demostrada, y probablemente no pueda ser demostrada en el mediano plazo. En efecto, aunque existe evidencia que muestra la mayor relevancia de los actores, recursos e instituciones no gubernamentales en algunos sectores de política pública, la literatura no ha demostrado un giro social consistente y sincrónico en todos los sectores, en todos los niveles, ni en todos los lugares.

En el capítulo tercero se argumentó que más que hacer un rastreo sistemático y comprehensivo de las literaturas, para luego argumentar un mínimo común denominador como la “esencia” de la gobernanza, es más útil considerar los criterios que guían a los distintos autores para construir sus propias definiciones. Uno de estos criterios es la posición que se tenga sobre la esencia de la gobernanza: ¿existe? ¿En qué consiste? ¿Sirve para algo plantearse estas preguntas?

Este libro argumenta que ha habido cuatro estrategias principales para tratar este problema. Suponiendo que no es factible una aproximación esencialista a la gobernanza, tanto por el poco desarrollo de las literaturas como porque la pregunta sobre la esencia de las cosas tiene más sentido en la filosofía que en las ciencias políticas, los autores han propuesto definiciones estipulativas, definiciones generales, han abandonado los esfuerzos por generalizar, y han propuesto modificaciones a las definiciones para hacerlas más internamente coherentes y fomentar su uso consistente.

Ante esta complejidad, la primera estrategia ha propuesto marcos organizativos estipulativos, avanzando hipótesis sobre posibles significados o correlaciones, y esperando que la evidencia empírica los confirme, ajuste o elimine. Lamentablemente, según se explicó, tanto la definición propuesta por Rhodes (1997) como la de Krahmann (2003) se usan como si fueran definiciones consolidadas, listas para ser contrastadas con la evidencia empírica. Una segunda estrategia, simultánea a la primera, ha sido la de producir definiciones generales que presentan una síntesis de la literatura, estableciendo variables y correlaciones entre ellas. Las definiciones generales ponen énfasis en los procesos colectivos e intersectoriales por los cuales los actores de una sociedad buscan acordar e implementar objetivos comunes, y cuidan de las instituciones por las cuales estos procesos se llevan a cabo (Aguilar, 2006; Kooiman, 2000). Aunque ciertamente tienen desventajas, las definiciones generales cumplen una función capital en el desarrollo de las literaturas, pues fijan los significados que de otra manera se seguirían moviendo, ofreciendo un piso conceptual/empírico resultado de la síntesis del estado del arte.

Como reacción a un uso esencialista de las definiciones estipulativas y generales, los autores que proponen la tercera estrategia argumentan el abandono de todo esfuerzo de generalización y un regreso a lo concreto. La gobernanza sería una categoría que incluiría todas las narrativas, disyuntivas y soluciones particulares que tendrían en común un parecido de familia, para usar la expresión citada de Wittgenstein (1986, p. 32). El parecido de familia sería el que todas las formas y modalidades de la gobernanza plantearían que las fronteras entre el Estado y la sociedad son borrosas (Bevir y Rhodes, 2006, p. 65) o, si se quiere, que la división entre lo público y lo privado, o lo gubernamental y lo no gubernamental debe replantearse/revisarse/redefinirse. Otra posibilidad, en palabras de Graña (2005b, p. 7), es que el parecido de familia, reconocible de manera intuitiva y accesible a todos, consiste en “la toma de decisiones colectivas basada en una amplia inclusión de actores”.

Finalmente, la cuarta estrategia consiste en privilegiar las definiciones y usos que explícitamente propongan la colaboración público-privada, excluyendo las nociones que se pueden explicar por la actividad gubernamental y sus procesos de reforma –al estilo de la ngp–, así como el orden y los procesos autoorganizados de la sociedad y los mercados (Offe, 2009).

Davies (2011a), por otro lado, recomienda ampliar las nociones de la gobernanza y cuestionar sus presupuestos normativos, dado que actualmente las literaturas se encuentran indebidamente influenciadas por Rhodes (1997) y su concepción de las redes interorganizacionales autoorganizadas. Estas redes, en la práctica, parecen ser incapaces de escapar a las relaciones de poder y, al contrario, producen dinámicas y resultados que abonan al discurso hegemónico neoliberal imperante.

Grosso modo, las cuatro actividades implicarían en concreto lo siguiente:

a) Proponer definiciones estipulativas que replanteen la importancia de las redes interorganizacionales, la autoorganización o capacidad de autogobierno, y la fragmentación gubernamental, o del poder, para explicar la gobernanza. Específicamente, se deben producir nuevas aproximaciones estipulativas que, reconociendo la relevancia de lo intersectorial, tomen en cuenta que la autoorganización quizá no sea tan relevante para explicar las redes de gobernanza. El presupuesto de Rhodes (1997) de que la autoorganización es la capacidad de resistir los intentos de control del Estado debe reformularse o abandonarse, ya que la evidencia empírica sugiere que los consejos y comités público-privados, o las comunidades de política pública, tienen una capacidad limitada para moldear su entorno.

b) Sintetizar nuevas definiciones generales, que a su vez sean resultado de otras definiciones generales. En concreto, las definiciones de Kooiman (2000, p. 139) y la de Aguilar (2006, p. 90) apuntan hacia elementos que probablemente se consolidarán como las propuestas centrales de la gobernanza, a pesar de su polisemia: 1) un proceso por el cual 2) actores públicos y privados de una sociedad 3) se coordinan para acordar objetivos comunes –siendo los más usuales la solución de problemas y la creación de nuevas oportunidades– y 4) los llevan a la práctica. Las posibles definiciones generales que resulten de este ejercicio tendrían, de todos modos, el reto de operacionalizarse en variables reconocibles y medirse a través de indicadores sensibles y bien construidos. Como siempre sucede en estos casos, el argumento que propone la plausibilidad de que determinado indicador mida a la gobernanza debe construirse desde la teoría. En esta, las definiciones generales tienen un papel indispensable.

c) Considerar la realidad concreta, para de ahí regresar a las definiciones estipulativas y generales. La idea de Wittgenstein (1986) del parecido familiar puede ser útil, siempre y cuando no se acompañe con la filosofía pragmatista que la generó. En efecto, si se abandona realmente toda intención por alcanzar al menos un cierto grado de generalización, no solamente la gobernanza, sino todas las ciencias sociales tendrían poco que decir. Sin embargo, la aproximación de la antropología social y otras disciplinas similares puede aportar elementos relevantes para el entendimiento de los mecanismos de la gobernanza desde los significados y narrativas de los participantes mismos. El uso de entrevistas a profundidad y herramientas similares deberían ser parte del toolkit del estudiante de la gobernanza. La realidad concreta, el contexto, debe ser considerado para integrarse de manera sistemática, pero siempre cuidando que no termine por pulverizar o dispersar aún más la multiplicidad babilónica.

d) Por último, es necesario evaluar las estrategias propuestas de Offe (2009) y Davies (2011a), y determinar cuál será el criterio que se usará para discernir qué quedará legítimamente dentro de las definiciones de la gobernanza y que quedará fuera. Ambas iniciativas tienen la ventaja de que no sólo afinarían las nociones de la gobernanza, sino también qué las alinearían con las definiciones generales más importantes (las mencionadas de Kooiman, 2000, p. 139 y de Aguilar, 2006, p. 90). En efecto, tomar en cuenta solamente las interfaces público-privadas en las que la interacción sostenida adquiriera matices cooperativos, yendo más allá de las redes mismas para considerar otro tipo de mecanismos, probablemente atendería los problemas de fondo señalados por Offe (2009) y Davies (2011a).

El gran reto respecto del afinar definiciones no es desestimular el uso de algunas, algo que a la larga se puede lograr a través del análisis empírico, sino lograr que la noción de gobernanza como red se amplíe a una noción de coordinación intersectorial para el logro de objetivos comunes. La identificación de la gobernanza con las redes interorganizacionales autoorganizadas es ya una referencia establecida en las ciencias políticas y la administración pública. Modificarla o matizarla es una empresa considerable.

En el capítulo cuatro se argumentó que si se aplican las cuatro estrategias mencionadas probablemente se podrán identificar de mejor manera los problemas fundamentales de la gobernanza. Estos son los que realmente dan sentido a las diversas propuestas de sus cuerpos de literatura, ya que son las preguntas que han motivado su desarrollo y la aparición de la diversidad conceptual. Los problemas fundamentales no solamente ofrecen material para la construcción de categorías interdisciplinarias, sino también pueden ser un criterio de pertinencia: una noción, definición, teoría o práctica serían relevantes en la medida en que se vincularan explícitamente con estos problemas. En este capítulo también se discutieron algunos de los presupuestos ontológico-epistemológicos que hay que tomar en cuenta para evaluar a las gobernanzas.

Finalmente, en el capítulo quinto se presentó de manera muy breve alguna de la evidencia empírica disponible, argumentando que esta tiende a ser dispersa y poco sistemática. Muy pocas veces la literatura plantea el trabajo de campo de manera articulada con los problemas fundamentales. El objeto de este libro no es evaluar la validez empírica de los postulados de las distintas literaturas de la gobernanza; no obstante esto, incluso este primer acercamiento puede producir un gran contraste entre lo que propone la teoría y lo que se verifica en la realidad del gobierno. Este capítulo también propuso que la mayoría de los índices que miden la gobernanza en realidad miden fenómenos más relacionados con la gobernabilidad. Es importante avanzar en la consolidación teórica de las literaturas para poder diseñar mejores indicadores que den cuenta del avance o retroceso de la gobernanza.

Finalmente, a la manera de una agenda futura de investigación, es significativo abordar las implicaciones de las mejores prácticas en función de los problemas fundamentales y para evaluar la factibilidad de una gobernanza sin adjetivos.

Algunos puentes por construir: hacia una “gramática común”

Las agendas de investigación teórica, empírica y metodológica planteadas por muchos autores, especialmente Palumbo (2015) y Kersbergen y Waarden (2004), deben ser consideradas seriamente: es importante acrecentar la coherencia teórica de la gobernanza, entender cuáles son sus causas, mapear sus múltiples manifestaciones y modalidades, y explicar sus consecuencias sobre las categorías que normalmente usamos, y en las prácticas de nuestros gobiernos. Sin embargo, es importante que estas agendas de investigación futura sean cuidadosas en la construcción de tres tipos de puentes, sin los cuales las propuestas de la gobernanza disminuirán en viabilidad.

El primer tipo de puentes se debe establecer entre las diferentes nociones y definiciones de la gobernanza. ¿Qué problemas fundamentales tienen en común? ¿Cuáles son sus enfoques? ¿En qué divergen? ¿Cuáles son las correlaciones implícitas? El diálogo constante entre distintos cuerpos de literatura, proponiendo, sintetizando, yendo a lo concreto y ajustando, permitirá desarrollar verdaderas teorías de la gobernanza. Esto quizá implique que, en lugar de disminuir, las revisiones de literatura y estados del arte en las publicaciones sobre la gobernanza deberían aumentar, con la diferencia que quizá se tendría que buscar llegar a síntesis en la forma de definiciones o postulados generales.

Un segundo tipo de puentes se debe construir entre las distintas realidades de la gobernanza para entender mejor, a nivel de “tuercas y tornillos”, qué significa la gobernanza en concreto. Independientemente de la consistencia teórica de las propuestas conceptuales, son la práctica y la evidencia empírica las que deberían arbitrar en última instancia sobre el valor de la gobernanza. Finalmente, el puente más complejo por construir es el que uniría a la teoría con la evidencia empírica: una empresa considerable, y quizá desalentadora, que puede ser ilustrada con el contraste entre teorías y prácticas que se presentó en el capítulo quinto.

La construcción de puentes tiene por objetivo último la elaboración de una “gramática común” (Guerra, 2012, p. 11) que permita que la multiplicidad babilónica no sólo se reduzca, sino que se transforme poco a poco en entornos donde sea posible la comunicación. En estos entornos no se buscaría el logro de la univocidad de la gobernanza, una empresa impráctica que, además, atentaría contra la legítima autonomía de los investigadores y de las disciplinas. La polisemia de la gobernanza no solamente no se ha resuelto (Offe, 2009), sino que probablemente nunca se resolverá y no conviene que desaparezca por completo. Lo que sí se busca, no obstante, es mejorar en nuestras capacidades para identificar los diferentes “idiomas” hablados por las literaturas de la gobernanza, y para traducir conceptos, correlaciones, presupuestos y racionalidades. Para seguir con la imagen de Börzel (1998), no se busca regresar al idioma único antes de la dispersión babélica, sino más bien aprender otros idiomas y comunicarse efectivamente entre cuerpos de literatura. Así, se llegaría a un conjunto de “significados (semántica) y reglas (sintaxis)” (Guerra, 2012, p. 11) que nos facilitarían el trabajo interdisciplinario.

El mapa sobre lo que hay que hacer para que la gobernanza avance es uno complejo. Sin embargo, siempre es bueno recordar lo que argumenta Stoker (2005, p. 3) respecto a cómo evaluar los retos de la gobernanza. Quizá esa es la actitud que hay que mantener y fomentar al respecto:

Sería bueno argumentar que debemos dejar de enfatizar la complejidad y pensar en términos de simplicidad. Eso puede ser adecuado en un libro de autoayuda, pero cuando se trata de lidiar con problemas de la sociedad moderna la atracción de la simplicidad es engañosa. Como dice el dicho “para cada problema complejo hay una respuesta simple, y ésta siempre es errónea”.

Es indispensable que la teoría y la evidencia empírica dialoguen entre sí, particularmente a través de los aprendizajes que se obtienen de las mejores prácticas. La gramática común de la cooperación, la autoorganización, la rendición de cuentas, el timoneo gubernamental efectivo y la interdisciplinariedad apuntan a una gobernanza sin adjetivos. Sin embargo, también es importante que los aprendizajes de los programas concretos se tomen en cuenta seriamente.

¿Qué decir acerca de las literaturas de la gobernanza en la parte final de este libro? Como el(la) lector(a) pudo darse cuenta, el argumento presentado aquí de la gobernanza sin adjetivos y los problemas fundamentales es complejo, pero trata de ofrecer un posible camino para lidiar con un término que se ha vuelto un referente indispensable en las ciencias políticas y en la administración pública. El análisis realizado sugiere que la evaluación de la gobernanza debería centrarse en tres puntos.

El primero sigue siendo el determinar la pertinencia de las propuestas de la gobernanza. Esta aumentará en la medida en que se vaya más allá de argumentar que el gobierno y el poder se están volviendo difusos, para incursionar verdaderamente en las capacidades para generar procesos de reflexión (más exactamente de autorreflexión) entre actores autónomos que, sin embargo, están dispuestos a cooperar (Jessop, 2002). Esto también va más allá de la simple pregunta de si la gobernanza existe y de si es sustentable; y de si es posible explotar la complejidad a favor del buen gobierno (Koliba, Gerrits, Rhodes y Meek, 2016), e implica explorar nociones de la gobernanza que no se centren en las redes (Griggs y Howarth, 2016).

Según Klijn y Koppenjan (2016, pp. 6-8) la gobernanza ha sufrido de “cuatro malentendidos”: que se encuentra en todos lados, que es igual a la ngp, que es apolítica, y que se compone de redes autoorganizadas. Estos puntos deben ser analizados de manera sistemática: ¿existen lugares/sectores/contextos en los que no sólo no sea factible, sino tampoco aconsejable, promover dinámicas de gobernanza? ¿Qué implicaciones tiene esto para los marcos teóricos y sus presupuestos normativo-causales? ¿Cómo diferenciamos mejor la gobernanza de la ngp y así enfatizamos su dimensión política/de poder/institucional? Y sobre todo, ¿cómo superamos la definición canónica de Rhodes (1997) y Stoker (1998) y producimos otra que sea igualmente influyente pero que considere a la gobernanza desde una perspectiva más amplia y comprensiva?

Dentro de los elementos que hay que seguir considerando para determinar su pertinencia también se encuentran las herramientas para identificar y medir la gobernanza y sus resultados (incluyendo diferencias escalares y espaciales); el pulimiento de las variables e indicadores involucrados en los procesos de cooperación intersectorial; la mejor comprensión de cómo las modalidades de gobernanza conviven y se combinan; y el vínculo entre gobernanza, la rendición de cuentas, la transparencia y la democratización de las redes (Ansell y Torfing, 2016b). En este sentido, es intrigante la propuesta de la tercera ola y las promesas sugeridas por la incorporación de la antropología social al estudio de la gobernanza.

El segundo punto importante es ponderar el presupuesto de este libro: que dada la complejidad y desorden es indispensable hacer teoría. Hacer teoría en defensa propia parece ser la aproximación más razonable ante los problemas retorcidos y la complejidad babilónica. Sin embargo, quizá haya llegado el momento de dejar las teorías a un lado y comprender la complejidad desde adentro, escuchando con mucha atención a los tomadores de decisiones, con la misma determinación e importancia que se les asigna a los científicos sociales y otros expertos.

Finalmente, debemos evaluar hasta qué punto la gobernanza nos ayuda a comprender el mundo práctico de la vida y del gobierno. Esto, como se dijo arriba, presupone que en realidad la verdadera gobernanza existe como una práctica social o como una intervención sobre tal práctica (Griggs, Norval y Wagenaar, 2014, pp. 15-17). Por lo mismo, este libro es quizá, más propiamente, una aproximación a los umbrales de la gobernanza. A los umbrales políticos de la gobernanza.

Incluso así se ofrecen ante nosotros perspectivas políticas interesantes para ponderar las propuestas y reconsiderar los límites de las literaturas de la gobernanza. Como nos recuerdan Grau-Solés, Íñiguez-Rueda y Subirats (2011, pp. 79-80),

La política no gestiona un mundo pre-existente. Es una tarea ontológica. La política debe intervenir en la producción de escenarios posibles, en el acontecer de un escenario común. Una política, siempre de la mano de la producción científica. La producción de conocimiento no sólo nos permite conocer el mundo tal y como es, sino promulgar nuevas realidades. Para experimentar nuevas formas de encuentro y convivencia […]. La política debe garantizar la experimentación constante de nuevos escenarios, y de nuevas formas de solidaridad entre realidades enfrentadas. Asegurar la coproducción de conocimientos y nuevas identidades, y su encuentro y relación para la composición de un mundo en común (cursivas mías).

En la medida en que las literaturas de la gobernanza aborden sus retos desde esta perspectiva ontológica, creando nuevas posibilidades, pueden convertirse en un motor de las mejoras en el gobierno, la sociedad y los mercados.

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Índice temático

A

actores gubernamentales

actores no gubernamentales

actores sociales

administración pública

agencias

anclaje democrático

anglo-gobernanza

autoorganización

B

buen gobierno

buena gobernanza

C

ciudadanía

complejidad

continuum

cooperación

coordinación intersectorial

corazón analítico

D

democracia representativa

derechos humanos

desarrollo teórico

desregulación

E

esencia

estado

etapa (de cohete multietapas)

G

globalización

gobernabilidad democrática

gobernación

gobernanza corporativa

gobernanza global

gobernanza multinivel

gobernanza sin adjetivos

gobernanza social

I

implementación

instrumentos de política pública

interdisciplinariedad

J

jerarquías

L

legitimidad

M

mercados

meta-gobernanza

modelo canónico de la gobernanza

multiplicidad babilónica

N

nueva gestión pública

O

objetivos comunes

osc (organizaciones de la sociedad civil)

P

participación ciudadana

post washington consensus

presupuestos ontológico-epistemológicos de la gobernanza

primer Rhodes

problema(s) retorcido(s)

prosumer

R

racionalidad(es)

redes interorganizacionales autoorganizadas

rendición de cuentas

S

segundo Rhodes

T

timoneo

traducción

tres olas de la gobernanza

Gobernanza: propuestas, límites y perspectivas
Edición realizada a cargo de la Subdirección de Publicaciones del Instituto Mora. En ella participaron:
corrección de estilo, formación de página, y corrección de pruebas, Ediciones y Gráficos Eón;
diseño de portada, Natalia Rojas;
cuidado de la edición, Ediciones y Gráficos Eón y Javier Ledesma.

Esta segunda edición en formato ePub fue realizada por la Subdirección de Publicaciones del Instituto Mora. En ella participaron:
corrección de estilo, Estela García;
lectura de corrido, Claudia Nava;
diseño y formato ePub, Brenda Ocampo;
cuidado de la edición, Javier Ledesma.

Esta edición se terminó el 27 de mayo de 2019 en la Ciudad de México.